II SA/Rz 75/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2025 r. nr 44/2025 w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. W. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. W. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.

II SA/Rz 75/26 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J.W. (dalej: "skarżący") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "KWP", "organ odwoławczy") z dnia 3 grudnia 2025 r. nr 44/2025, którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "KPP", "organ I instancji") z dnia 7 listopada 2025 r. nr [...] odmawiającą wymienionemu wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń - luty 2023 r. Jak wynika z uzasadnienia i akt sprawy skarżący rozkazem personalnym z dnia 19 stycznia 2023 r. nr 43/2023 został zwolniony ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. Wezwaniem z 8 października 2025 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się do KPP w [...] o wyrównanie wynagrodzenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. wynikające z bezprawnego zastosowania kwoty bazowej obowiązującej w 2022 r., tj. 1 614,69 zł zamiast właściwej kwoty bazowej na rok 2023 wynoszącej 1 740,64 zł. Decyzją z 7 listopada 2025 r. nr 400 Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił skarżącemu wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń - luty 2023 r. Organ wyjaśnił, że uposażenia policjantów regulują przepisy Działu V ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 636 ze zm. - dalej: "u.o.P."). Stwierdził, że uwzględniając ww. regulacje oraz datę zwolnienia strony ze służby w Policji przypadającą na dzień 24 lutego 2023 r. naliczone skarżącemu uposażenie za styczeń i luty 2023 r. zostało zrealizowane w prawidłowy sposób. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucił, że wydana została z rażącym naruszeniem art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 u.o.P. oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez rozpoznanie sprawy przez organ co do istoty sprawy, podczas gdy strona nie pozostaje w czynnej służbie w Policji i brak jest stosunku administracyjnoprawnego. Komendant wszczęte postępowanie administracyjne winien umorzyć w całości wobec jego bezprzedmiotowości. Odwołujący wyjaśnił, że wezwanie do zapłaty miało charakter cywilnoprawny zmierzający do weryfikacji uposażenia zgodnie z obowiązującymi w 2023 r. wskaźnikami i przekazania korekty do właściwego organu rozliczeniowego. Wobec powyższych zarzutów zwrócił się o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. Wskazaną na wstępie decyzją z 3 grudnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 99, art. 100, art. 101, art. 102, art. 104 u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "ustawa budżetowa na rok 2023"), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 – dalej: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270 dalej: "ustawa budżetowa na 2022 rok"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując treść ww. przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, wyjaśnił, że kwoty bazowe na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczania uposażenia od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane od 1 marca 2023 roku do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r., obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. Do podwyższenia uposażeń nie stosuje się art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw. Jak wyjaśnił organ kluczowym dla naliczeń świadczeń dla odchodzącego funkcjonariusza staje się data odejścia ze służby w Policji. Dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby z Policji w styczniu i lutym 2023 r. do naliczeń należnych świadczeń należy zastosować kwotę bazową obowiązującą w 2022 r. W czasie obowiązywania ww. ustaw strona nie odwołała się od rozkazu o zwolnieniu ze służby zawierającego wysokość składników uposażenia. W ocenie Komendanta organ I instancji prawidłowo wyliczył wszystkie składniki uposażenia, co zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że prawo do uposażenia jak i dodatków do niego dla policjanta za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane. Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią. Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych. Organ jako niezasadny ocenił zarzut dotyczący ustania stosunku służbowego. Kluczową jest data zwolnienia ze służby w Policji zawarta w rozkazie o zwolnieniu ze służby. W odniesieniu do przyznanej przez ustawodawcę podwyżki uposażeń dla służb mundurowych brak jest podstawy prawnej, która nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowych świadczeń tym funkcjonariuszom służb, którzy odeszli ze służby w okresie od stycznia do końca lutego 2023 r. Obowiązkiem organu administracji jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli obowiązek taki nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wyjaśniono także, że organ nie może przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy prawa. Przepis art. 41 ust. 1 okołobudżetowej nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., tj. do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę po tej dacie. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca. Organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia i umorzenia postępowania. Decyzja organu I instancji nie zawiera wad nieważnościowych. Organ rozstrzygnął na wniosek strony, co uzasadnia wydanie decyzji, pomimo ustania stosunku służbowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika adw. T.K. zarzucił naruszenie art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 u.o.P. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. podczas gdy, wobec niepozostawania strony w służbie czynnej w Policji a więc wobec braku stosunku administracyjnoprawnego, Komendant winien decyzję organu I instancji uchylić i umorzyć postępowanie I instancji w całości, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś utrzymać ją w mocy. Wobec powyższych zarzutów skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ błędnie uznał wezwanie o wyrównanie uposażenia za akt z zakresu podległości służbowej. Jeżeli nawet doszło do uznania wezwania do zapłaty za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, to zastosowanie winien mieć w pierwszej kolejności art. 61a § 1 k.p.a. nakazujący odmówienie wszczęcia postępowania wobec wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn, do których należy m. in. brak pozostawania skarżącego w zależności służbowej i władztwie przełożonego. Ewentualnie wezwanie mogło zostać ocenione jako czynność techniczno-materialna polegająca na przeliczeniu uposażenia zgodnie z ustawą okołobudżetową i przekazaniu skorygowanych danych do ZER MSWiA. Kwestie te nie wymagają jednak prowadzenia postępowania administracyjnego ani wydawania decyzji, gdyż mają charakter wykonawczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w zakreślonych w sposób wskazany powyżej granicach wykazała, że zakwestionowana skargą decyzja narusza prawo w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie, choć z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Co do zasady Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko SN zawarte w uchwale z 5 grudnia 1991 r., sygn. akt I PZP 60/91, że droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., sygn. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2816/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3885/21, z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, czy z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3221/23 (CBOSA), w których NSA wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01 (CBOSA), inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P. następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. I OSK 575/11, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4337/21, CBOSA). Te same zasady odnieść należy do żądania wyrównania świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi Policji w związku z odejściem ze służby, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Z akt sprawy wynika, że wezwaniem z 3 października 2025 r. (data wpływu do organu - 8 października 2025 r.) skarżący zwrócił się o zapłatę kwoty 832, 66 zł tytułem waloryzacji uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r., należnej mu na skutek nieprawidłowego zastosowania kwoty bazowej obowiązującej w 2022 r. (1614, 69 zł) zamiast właściwej kwoty bazowej obowiązującej w 2023 r. Z pisma wynikało, że skarżący wzywa do zapłaty zaległych świadczeń pieniężnych zakreślając 14-dniowy termin na realizację jego żądania pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową i dochodzenia obok wskazanej kwoty również kosztów procesu oraz odsetek ustawowych za opóźnienie. W treści odwołania oraz skargi pełnomocnik skarżącego stwierdził natomiast, że celem wezwania do zapłaty nie było żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a wezwanie miało charakter cywilnoprawny. W tej sytuacji budzi wątpliwości, czy pismo skarżącego stanowiło wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Wątpliwości te potwierdza również treść pełnomocnictwa udzielonego działającemu w imieniu skarżącego adwokatowi Tomaszowie Kozyrze oraz jego zakres. Wynika z niego wprost, że pełnomocnik jest umocowany do reprezentowania skarżącego w sprawie o zapłatę przeciwko Skarbowi Państwa - Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Rzeszowie przed sądami powszechnymi I i II instancji (brak umocowania do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi). Wątpliwości te uszły uwadze organu, a ich wyjaśnienie ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Należy uzupełnić, że nie jest rolą organu administracyjnego konwertowanie oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Postępowanie w sprawie wypłaty świadczeń związanych ze stosunkiem służbowym jest postępowaniem o charakterze wnioskowym, a w związku z tym to skarżący jest dysponentem takiego postępowania. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna, którą to ocenę co do zasady Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje, nie mogła mieć wpływu na kwalifikację woli skarżącego jako żądania wszczęcia postępowania. Wobec treści odwołania organ II instancji powinien był wyjaśnić, jaka jest rzeczywista wola strony postępowania, tj. czy domaga się rozstrzygnięcia swojej sprawy w trybie administracyjnoprawnym poprzez wydanie decyzji, czy też domaga się umorzenia postępowania administracyjnego. Brak wyjaśnienia tej kwestii doprowadził do istotnego naruszenia art. 9, art. 10 w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 3 k.p.a. W razie potwierdzenia, że intencją strony nie było wszczynanie postępowania administracyjnego, organ II instancji zobowiązany będzie do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215) na rzecz skarżącego od organu II instancji zasądzono zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł. O zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.