II SA/Rz 741/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu odwołania H. S. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyliło ją w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.". Wójt Gminy [...], wskazaną decyzją z dnia 5 marca 2020 r., odmówił przyznania H. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką S. M. Organ ustalił, że S. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, z tym, że nie da się ustalić daty powstania tej niepełnosprawności. Opiekę nad nią sprawuje jej córka – wnioskodawczyni H. S., która nie jest zatrudniona, jak też nie pracuje w gospodarstwie rolnym. Wójt podniósł, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego związane są treścią orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności tj. tak w zakresie daty jej powstania, jak i stopnia. Tym samym, nie mogą w tym przedmiocie czynić swoich ustaleń. Jako przeszkodę w przyznaniu wnioskodawczyni dochodzonego świadczenia organ podał brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej w dalszej części "u.ś.r.", który jako przesłankę przedmiotowego świadczenia wskazuje okoliczność, by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem, w sprawie niniejszej daty takiej nie da się ustalić. Organ podkreślił, że wydany w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), w którym orzeczono o niekonstytucyjności części normy prawnej z przepisu tego wynikającej nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Zalecona bowiem przez TK korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej wnioskodawcy, który na dzień wydania decyzji nie należał do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Wskazane unormowanie nadal obowiązuje i wiąże organy administracji. H. S. odwołała się od tej decyzji. Zwróciła uwagę na to, że jej mama nie jest w stanie wykonać bez jej pomocy podstawowych czynności. Podniosła, że jej zdaniem, z uwagi na przywołany przez organ wyrok TK, powinna otrzymać dochodzone świadczenie. SKO, powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2020 r., uchyliło zakwestionowaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że TK w wyroku K 38/13 orzekł, że w zakresie, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest on niezgodny z art. 32 ust. 1 konstytucji RP. Następnie, Kolegium stwierdziło, że powyższe orzeczenie ma charakter zakresowy tzn., iż nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w postaci utraty mocy obowiązującej całej zakwestionowanej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej. Wyrok TK nie spowodował więc utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W tak więc ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej – wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Tym samym, zdaniem SKO, Wójt Gminy [...] niesłusznie oparł decyzję o przepis, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją. Doprowadziło to do wydania odmownej decyzji, która jest co najmniej przedwczesna. Organ nie rozważył bowiem całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia, a decyzję oparł o przesłankę negatywną, która nie mogła stanowić podstawy odmowy. H. S. zakwestionowała decyzję SKO w drodze sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącej, zebrany w sprawie kompletny materiał dowodowy pozwalał na wydanie merytorycznej decyzji przez organ II instancji. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, ponawiając argumentację wydanej przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu przysługuje od jednego rodzaju decyzji administracyjnych, wskazanych w art. 64a P.p.s.a. Chodzi mianowicie o decyzję kasatoryjną, przewidzianą w art. 138 § 2 K.p.a., którą organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zasadniczo, do sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Ustawodawca przewidział jednakże ograniczony zakres kontroli zakwestionowanego sprzeciwem aktu. W myśl bowiem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada sprawy w jej całokształcie i nie analizuje wszelkich naruszeń prawa, których ewentualnie dopuściły się rozpoznające sprawę organy. Zobligowany jest natomiast stwierdzić, czy organ odwoławczy słusznie odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego z zasady jest zobowiązany zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Jak wynika z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może skorzystać z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy interpretacji powołanego unormowania należy mieć na względzie, że ma ono charakter wyjątkowy, a konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie – przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (art. 136 K.p.a.). Możliwość "skasowania" decyzji pierwszoinstancyjnej otwiera się zatem dla organu odwoławczego tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego bądź też uczynił to w ograniczonym, niewystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie, bowiem nieustalone zostały istotne okoliczności faktyczne, niezbędne do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Skorzystanie przez organ II instancji z powyższego rozwiązania prawnego jest też możliwe wówczas, kiedy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Zaznaczenia wymaga, że jeśli organ odwoławczy zdecyduje się na wydanie decyzji z art. 138 § 2 K.p.a., to w jej uzasadnieniu winien wykazać, że zaistniały przesłanki powyższego tj. wskazać na naruszenie konkretnych przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, podać precyzyjnie, co winno podlegać wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu oraz wyjaśnić, dlaczego nie mógł samodzielnie uzupełnić koniecznego zakresu postępowania. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości, stosownie do brzmienia art. 151a § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie decyzji Kolegium w żadnym zakresie nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, jeśli taka konieczność w ogóle istnieje, przepisu art. 136 K.p.a. Kolegium skupiło się mianowicie na omówieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i jego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy i ze stanowiskiem organu w tym zakresie Sąd jak najbardziej się zgadza. W konkluzji stwierdziło, że Wójt Gminy [...] niesłusznie oparł decyzję o przepis, który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją. Doprowadziło to, zdaniem SKO, do wydania odmownej decyzji, która jest co najmniej przedwczesna. Organ I instancji nie rozważył bowiem całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu, tego rodzaju twierdzenia organu odwoławczego nie dowodzą prawidłowości jego decyzji. Organ ten skoncentrował się bowiem tylko i wyłącznie na przesłance negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i kwestii jej właściwej wykładni. Nie wskazał natomiast na braki w postępowaniu przed organem I instancji. Nie podał więc, jakich to konkretnie ustaleń zaniechał poczynić Wójt Gminy [...]. Tymczasem, akta sprawy zawierają kwestionariusz wywiadu środowiskowego, orzeczenie o niepełnosprawności dotyczące matki skarżącej oraz złożone przez skarżącą oświadczenia. SKO nie wskazało, jakich jeszcze dokumentów nie ma wśród zgromadzonego materiału dowodowego, a które niezbędne są do rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium nie wyjaśniło przy tym, dlaczego nie mogło potrzebnych w sprawie ustaleń dokonać samodzielnie, działając w oparciu o art. 136 K.p.a. SKO nie wykazało więc w uzasadnieniu podjętej decyzji zasadności prowadzenia kolejnego postępowania przez organ pierwszej instancji w celu załatwienia wniosku skarżącej. Tymczasem, w motywach decyzji kasacyjnej wymagane jest wskazanie takiego naruszenia przepisów postępowania, którego konsekwencją jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego z kolei niemożliwe jest rozpoznanie jej co do istoty. Zdaniem Sądu, w takiej więc sytuacji, organ odwoławczy, opierając się o akta sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa, winien sam przesądzić czy H. S. przysługuje dochodzone przez nią świadczenie pielęgnacyjne czy też nie. Rolą Kolegium była więc ocena zebranego dotychczas materiału dowodowego, a w razie konieczności, jego uzupełnienie w niewielkiej części (tj. by nie wyjść poza zakres art. 136 K.p.a.) oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skoro więc organ odwoławczy nie wykazał wad, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym, to stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji. O powyższym orzeczono na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Jak już bowiem wskazano, tylko sytuacja określona w powołanym art. 138 § 2 K.p.a. i jej wykazanie przez organ II instancji upoważnia do wydania kasacyjnej decyzji. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 P.p.s.a.