II SA/Rz 70/18

Dnia 26 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. na rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. o wynikach naboru na stanowisko urzędnicze w gminnym zakładzie budżetowym Wodociągi Gminne Gminy [...] oraz czynności Wójta Gminy [....] dokonane w toku postępowania konkursowego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu K. B. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych).

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy [...] powołał Komisję Konkursową w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego w sprawie naboru na wolne stanowisko urzędnicze w gminnym zakładzie budżetowym Wodociągi Gminne Gminy [...]. W dniu 23 maja 2017 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej sporządził informację, iż w odpowiedzi na ogłoszony nabór wpłynęły 3 oferty. Komisja Konkursowa po ich przeanalizowaniu stwierdziła, że 1 osoba spełnia niezbędne wymagania określone w ogłoszeniu o naborze. W dniu 24 maja 2017 r. K. B. wniósł do Wójta Gminy [...] pismo zatytułowane jako "odwołanie od decyzji komisji przeprowadzającej nabór na stanowisko Kierownika Wodociągów Gminnych Gminy [...]", w którym zakwestionował stanowisko Komisji Konkursowej dotyczące niespełnienia przez niego wymagań określonych w ogłoszeniu. W dniu [...] maja 2017 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej. W dniu [...] maja 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] opublikowana została informacja o wynikach naboru. W dniu 23 czerwca 2017 r. K. B. nadał w placówce operatora pocztowego skargę na rozstrzygnięcie komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na wolne stanowisko urzędnicze: Kierownika Wodociągów Gminnych Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając, że skarga K. B. dotyczy informacji komisji konkursowej o niespełnieniu wymogów formalnych konkursu na wolne stanowisko urzędnicze w zakładzie budżetowym Wodociągi Gminne Gmina [...], postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 813/17 odrzucił ją jako niedopuszczalną. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez K. B., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2540/17 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny przedmiotu zaskarżenia, bo on określa charakter kwestionowanego aktu, a zatem determinuje właściwość sądu administracyjnego, stąd ma wpływ na ocenę zasadności odrzucenia skargi w sprawie. Wedle skarżącego skarga z dnia 23 czerwca 2017 r. obejmowała swym zakresem nie tylko informację komisji konkursowej o niespełnieniu warunków formalnych przez kandydata na stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy [...], ale również żądanie merytorycznej oceny wyników postępowania konkursowego stwierdzonych pismem z dnia 30 maja 2017 r. Natomiast Sąd I instancji uznał, iż skarga ta dotyczyła wyłącznie informacji komisji konkursowej o niespełnieniu przez skarżącego wymogów formalnych konkursu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny przytaczając uchwałę z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 5/14 stwierdził, że zaskarżeniu podlega rozstrzygnięcie o wyborze kandydata na wolne stanowisko urzędnicze, zaś w ramach tej skargi możliwe jest również kwestionowanie uchybień dokonanych w toku naboru (postępowania konkursowego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści skargi K. B. wynikało wprost, iż skarży on nie tyle informację komisji konkursowej o niespełnieniu przez niego wymogów formalnych konkursu, ale przede wszystkim ostateczne rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie wyboru na to stanowisko J. S. Wskazywała na to treść zarówno podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (m.in. zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez wybór na wolne stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy [....] osoby, która nie posiada kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na w/w stanowisku), zakres żądania skargi (m.in. stwierdzenie bezskuteczności czynności wyboru kierownika Wodociągów Gminnych Gminy C.), jak również treść uzasadnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli Sąd I instancji miał jakiekolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem zaskarżenia, to na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., winien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez jej sprecyzowanie, zwłaszcza że skarga została sporządzona osobiście przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pominięcie przez Sąd I instancji tej czynności stanowiło uchybienie, które nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem uwzględnić, że od tego, jaki akt faktycznie skarżący zaskarżył, zależy dopuszczalność skargi ze względu na zakres właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Potwierdza to zatem konieczność precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy. Dodatkowo konieczność takiego wezwania uzasadniała treść art. 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Zarządzeniem z dnia 16 lutego 2018 r. Sędzia Sprawozdawca na podstawie art. 57 § 1 pkt. 1, 2 i 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2017 r., wezwał skarżącego o usunięcie w terminie 7 dni braków formalnych skargi poprzez: 1) wskazanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 lub art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., związanych z postępowaniem konkursowym, z podaniem daty wydania/podjęcia, przedmiotu i numeru, 2) oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy, 3) wskazanie i załączenie dowodu, ze skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z wymogami o których mowa w art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. albo w art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2017 r., - pod rygorem odrzucenia skargi. W wyznaczonym terminie K. B. nadesłał pismo procesowe, w którym wyjaśnił, że zaskarżonymi czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są akty i czynności dokonane przez Wójta Gminy [...] w toku postępowania konkursowego w sprawie wyboru na wolne stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy [...], a więc: 1) określenie i zatwierdzenie przez Wójta Gminy [....] wymagań niezbędnych dla stanowiska zawartych w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy [...] (opublikowane w dniu 10 maja 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]), 2) zatwierdzenie przez Wójta Gminy [...] wyników naboru na ww. stanowisko w tym: a) niedopuszczenie (odrzucenie) kandydatury K. B. (informacja opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] w dniu 23 maja 2017 r.), b) wybór na wolne stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy [...] J. S., a więc osoby która nie posiada kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na ww. stanowisku (informacja o wynikach naboru opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] w dniu [...] maja 2017 r.). Ponadto wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi jego pismo z dnia 23 maja 2017 r. skierowane do Wójta Gminy [...] a zatytułowane "odwołanie", na które otrzymał odpowiedź organu w piśmie z dnia 25 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. w związku z przepisami ustaw szczególnych. W pierwszej kolejności należy wskazać na stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, w którym dokonano analizy kwestii kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciami indywidualnymi, decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto w uchwale wyjaśniono, że komisja konkursowa jest podmiotem powoływanym doraźnie, w celu wykonania określonej czynności, a zatem nie można też mówić o jego zdolności sądowej. Jeżeli byt prawny komisji jest czasowy, to przyznanie zdolności sądowej wymagałoby wyraźnej regulacji w przepisach prawa, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, oparte bezwzględnie na zasadzie kontradyktoryjności, nie może być skutecznie prowadzone, gdy brak jest podmiotu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc komisja wykonuje jedynie ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej, a żadne przepisy szczególne nie przyznają jej zdolności sądowej, to nie ma ona zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona, bo taką mogą posiadać jedynie podmioty istniejące w momencie wszczęcia postępowania sądowego. Przy czym brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej jako niespełniającej definicji aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w żaden sposób nie zamyka kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie. Dopiero bowiem zapadłe w postępowaniu konkursowym rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa. Sąd II instancji w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/17, jednoznacznie przesądził, że powyższe uwagi znajdują odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, ponownie rozpoznając sprawę, Sędzia Sprawozdawca wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez dokładne wskazanie zaskarżonego aktu lub czynności związanych z postępowaniem konkursowym, oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy, a także mając na uwadze brzmienie art. 52 i 53 p.p.s.a. przed wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - wskazanie i załączenie dowodu, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. K. B. nadesłał pismo procesowe, w którym wyjaśnił, że zaskarżonymi czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są akty i czynności dokonane przez Wójta Gminy [...] w toku postępowania konkursowego w szczególności określenie i zatwierdzenie przez Wójta Gminy [...] wymagań niezbędnych dla stanowiska zawartych w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy [...], zatwierdzenie przez Wójta Gminy [...] wyników naboru na ww. stanowisko, w tym niedopuszczenie kandydatury K. B., oraz wybór na wolne stanowisko urzędnicze J. S. Ponadto wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi jego pismo z dnia 23 maja 2017 r. skierowane do Wójta Gminy [...] a zatytułowane "odwołanie". Wobec powyższego, nie może budzić już wątpliwości przedmiot zaskarżenia, który został przez skarżącego precyzyjnie określony. Należy w tym miejscu jedynie zauważyć, że czynność w postaci niedopuszczenia K. B. do kolejnego etapu naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze została dokonana przez Komisję Konkursową, a nie, jak to wskazał w skardze skarżący – przez Wójta Gminy [...]. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że czynności poprzedzające zatwierdzenie przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] maja 2017 r. rozstrzygnięcia konkursu, t. j. określenie i zatwierdzenie przez Wójta Gminy [...] wymagań niezbędnych dla stanowiska zawartych w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko urzędnicze kierownika Wodociągów Gminnych Gminy [...] oraz niedopuszczenie przez Komisję Konkursową kandydatury K. B. do II etapu konkursu, pozostają poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Czynność polegająca na ogłoszeniu naboru na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego – nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu w kontekście jego praw i obowiązków. Z tego względu nie ma charakteru aktu czy też czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ona wyłącznie charakter czynności faktycznej (tak również w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 412/17). Natomiast czynność w postaci niedopuszczenia kandydatury K. B. do II etapu konkursu została dokonana przez Komisję Konkursową, a zatem jak wskazano powyżej również pozostaje poza zakresem 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie skarga podlega więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi mógł skarżący uczynić natomiast dokonane przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] maja 2017 r. zatwierdzenie wyników naboru. Należy jednak wskazać, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że do aktu Wójta o zatwierdzeniu konkursu z dnia [...] maja 2017 r. mają zastosowanie przepisy art. 52 i 53w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. W niniejszej sprawie zatwierdzenie Wójta Gminy [...] wyników konkursu miało miejsce w dniu [...] maja 2017 r., a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. przed dokonaną nowelizacją. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2017 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2017 r.). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2017 r.). Oznacza to, że w niniejszej sprawie, skarga K. B. powinna była zostać poprzedzona wezwaniem na piśmie Wójta Gminy [...] - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Informacja o wyniku naboru została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] maja 2017 r. Ponieważ skarżący nie wskazał innej daty, należy przyjąć, że w tym dniu dowiedział się o wydaniu aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i od tego dnia rozpoczął dla niego bieg 14-dniowy termin do wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo wezwania przez Sędziego Sprawozdawcę, skarżący K. B. nie przedłożył dowodu, że wezwał Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. Oczywistym jest, że nie może zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - pismo skarżącego z dnia 23 maja 2017 r., pismo to to zostało skierowane do organu przed dniem wydania przez Wójta Gminy [...] aktu o zatwierdzeniu konkursu ([...] maja 2017 r.), a ponadto dotyczy czynności Komisji Konkursowej z dnia 23 maja 2017 r. – informacji o niespełnieniu wymogów formalnych konkursu na wolne stanowisko urzędnicze w zakładzie budżetowym Wodociągi Gminne Gmina [....], która - jak już wskazano – nie podlega zaskarżeniu. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 52 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2017 r. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.