II SA/Rz 696/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -

K.K. (dalej: "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane: "SKO") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A.K. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A.K. ur. [...].08.1978 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił uwzględnienia zgłoszonego żądania. Jako przyczynę odmowy wskazał fakt, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę, a zatem nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111; zwana dalej u.ś.r.). Na skutek złożonego odwołania powyższa decyzja mocą decyzji SKO z dnia [...] września 2020 r. nr [...] została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W rozstrzygnięciu tym wskazano na brak możliwości pobierania dwóch świadczeń jednocześnie: emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie prawa do emerytury. Wykonując wytyczne organu odwoławczego Burmistrz wezwał skarżącą do złożenia oświadczenia czy podtrzymuje wniosek o przyznanie świadczenia i tym samym zawiesza prawo do emerytury (w tym zakresie pouczył o konieczności w wystąpienia do właściwego organu emerytalno-rentowego i doręczenia decyzji w tym zakresie). Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. K.K. podtrzymała wniosek o świadczenie pielęgnacyjne z modyfikacją, że wnioskuje o jego przyznanie w wysokości przewyższającej otrzymywaną emeryturę (w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym), bez zawieszenia prawa do emerytury. W tych okolicznościach Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że z uwagi na fakt otrzymywania emerytury, mimo sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym synem, organ nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości. W odwołaniu K.K. zawnioskowała o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła dokonanie przez organ błędnej wykładni art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r. Wbrew stanowisku organu przepis ten pozbawia ją prawa do wnioskowanego świadczenia, ale tylko do wysokości otrzymanej emerytury. SKO decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury i emerytura nadal jest wypłacana. Wskazało, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. enumeratywnie wymienia przesłanki negatywne, których zaistnienie skutkuje odmową przyznania prawa do świadczenia. Jedną z nich jest fakt, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. SKO wyjaśniło, że zgodnie z wyrokiem TK z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi osoby niepełnosprawnej w sytuacji, gdy opiekun ten ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wyjaśniło, że odwołująca miała możliwość dokonania wyboru preferowanego świadczenia i wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury, o czym została pouczona. Wnioskodawczyni z tej możliwości nie skorzystała. Tym samym istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w postaci pobierania emerytury. Skarżąca nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) podtrzymała argumentację odwołania wskazując na dokonanie błędnej wykładni przepisu, który winien być interpretowany w ten sposób, że pozbawią ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Zawnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji i zawnioskowało o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona w całości. Sądowa kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Organy obu instancji swe decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony skarżącej oparły na literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego wyjaśnić tu przyjdzie, iż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przyznanie świadczenia, o jakim mowa w świetle powyższej regulacji wykluczone jest także w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było więc ustalenie, iż strona skarżąca posiada prawo do emerytury. Wydane w sprawie decyzję poprzedzało zgromadzenie i rozpatrzenie niezbędnego materiału dowodowego, co pozwalało na zastosowanie wobec strony przepisów prawa materialnego w sposób określony w kwestionowanych decyzjach administracyjnych. Negatywne rozstrzyganie przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do emerytury jest obecnie powszechnie podważane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się, iż brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, iż prawo do emerytury nie może automatycznie (a limine) przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy przyznać rację temu poglądowi, który zauważa brak równego traktowania tej grupy osób oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionym do więcej niż dwóch świadczeń o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionym do dokonywania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Innymi słowy, osoby pobierające prawo do emerytury i to w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, przede wszystkim ze względu na art. 32 Konstytucji RP, także powinny posiadać możliwość dokonywania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA, LEX). Z uwagi na prezentowane przez skarżącą stanowisko Sąd stanowczo podkreśla, iż nie podziela poglądu wyrażonego w skardze oraz w orzeczeniach sądów administracyjnych, polegającego na odmowie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w celu jednoczesnej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie tego stanowiska, nie tylko naruszałoby treść powołanej wyżej regulacji prawnej czy przepisu określającego na "sztywno" wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 u.ś.r.), ale w dalszej perspektywie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Może to bowiem powodować poważne wątpliwości, co do zachowania zasady równości, ale przede wszystkim trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości emerytury i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, LEX). Dlatego warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Nie można jednak pomijać, iż art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej u.e.r.FUS.), stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. w: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w:) Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Według Sądu, takim celem może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafny jest zatem wniosek, iż zawieszenie prawa do emerytury należy traktować jako zdarzenie materialnoprawne, powodujące ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Nie sposób nie przyjąć, aby "zawieszenie prawa do emerytury" (i oczywiście wstrzymanie jej wypłaty) uznawać jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury. Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy miały obowiązek poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie może stanowić kwestii, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji przed wydaniem decyzji odmownej pouczyły skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie (vide : pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r., pismo SKO z dnia [...] stycznia 2021 r.). Jednakże pomimo skierowanych do Strony wezwań oświadczyła ona wyraźnie, że podtrzymuje wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bez zawieszania prawa do emerytury. Złożenie takiej decyzji ZUS usuwałoby negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Zatem orzekające w sprawie Organy odmawiając przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego nie pominęły w swych działaniach przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, a emeryturą. Wyraźna odmowa Strony złożenia decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury, nakazywała zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i odmowę uwzględnienia jej wniosku. Zaprezentowany przez Organy sposób wykładni w/w przepisu u.ś.r., jest aktualnie dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, I OSK 2006/20, i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, CBOSA). Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny zatem pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.