II SA/Rz 686/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2024 r. nr OA.7721.12.2.2024 w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku – skargę oddala –

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 28 marca 2024 r. nr OA.7721.12.2.2024, wydana w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Ostateczną decyzją z 13 grudnia 2021 r. nr OA.7721.12.6.2021 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał GS doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr [...] , do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30 września 2022 r., poprzez: 1. demontaż okien o wymiarach 1,42 x 1,0 m, 1,41 x 0,97 m, 1,41 x 1,40 m, 1,15 x 1,40 m oraz 1,40 x 0,5 m (2 sztuki), w ścianie szczytowej budynku od strony działki nr [...] i zamurowanie powstałych po demontażu otworów okiennych materiałem niepalnym spełniającym parametry ściany oddzielenia pożarowego; 2. demontaż okapu od strony działki nr [...]; 3. wykonanie ściany szczytowej budynku od strony działki nr [...] jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, poprzez wysunięcie tej ściany na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosowanie pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60; 4. wyprowadzenie w/w ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosowanie wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1m i klasie odporności ogniowej E I 60 bezpośrednio pod pokryciem dachu, przy czym przykrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Podstawę prawną nałożenia opisanego wyżej obowiązku stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) - dalej: "u.p.b.". Decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b., stwierdził wykonanie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji podał, że 4 października 2023 r. przeprowadził oględziny spornego budynku. Stwierdzono, że w ścianie szczytowej od strony działki nr [...] zdemontowano dwa okna o wymiarach 1,42 x 1,0 m (na poziomie parteru) oraz okno o wymiarach 1,2 x 1,3 m (na poziomie pietra), a otwory okienne wypełniono pustakami szklanymi o odporności ogniowej E I 30. Powierzchnia otworów okiennych wypełnionych pustakami szklanymi wynosi 4,40 m2, co stanowi 5% powierzchni ściany oddzielenia przeciwpożarowego i spełnia wymogi § 231 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Na poziomie piętra zdemontowano dwa okna, a otwory okienne zamurowano cegłą ceramiczną. W poziomie poddasza dwa otwory okienne wypełniono wełną mineralną i zabudowano płytami gipsowo - kartonowymi ognioodpornymi. Na zewnątrz budynku wykonano elewacje. Stwierdzono ponadto, że okap dachu od strony działki nr [...] został skrócony i od góry zakończony obróbką blacharska. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego od strony północnej została natomiast wysunięta poza lico budynku na całej wysokości ściany o 30 cm. Od strony południowej ściany wykonano na całej powierzchni pas szerokości 2,0 m z wełny mineralnej. Oddzielenie przeciwpożarowe dachu zostało wykonane poprzez izolację z wełny mineralnej i dwóch warstw płyt gipsowo-kartonowych ogniochronnych grubości 12,5 cm. Organ I instancji podał ponadto, że zobowiązany przedstawił dokumenty na potwierdzenie klas odporności ogniowej zastosowanych materiałów budowlanych. Wobec powyższego, obowiązkiem PINB było wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku. Po rozpatrzeniu odwołania KS (dalej: "skarżąca"), decyzją z 28 marca 2024 r. nr OA.7721.12.2.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił opisaną wyżej decyzję PINB i jednocześnie stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PWINB z 13 grudnia 2021 r. nr OA.7721.12.6.2021. Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo ustalił, że obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], do stanu zgodnego z prawem, został wykonany Ściana zewnętrzna od strony działki nr [...] została wykonana prawidłowo i spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego wynikające z § 232 pkt 6 i § 235 rozporządzenia. W ocenie PWINB, reformacji wymagała jednak sentencja decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzania wykonania obowiązku, a argumentacja organu I instancji dodatkowego uzupełnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KS wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) - dalej: "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji z nieprawidłowo sporządzoną sentencją - niewskazanie w rozstrzygnięciu decyzji obowiązków, które zostały wykonane; art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącej, w tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego; art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie przez organy wyjaśnień i wskazówek w trakcie prowadzonego postępowania; art. 10 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych 4 października 2023 r; art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; art. 76a § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zażądania od zobowiązanego doręczenia oryginałów dokumentów - Deklaracji Właściwości Użytkowych na wbudowane materiały budowlane; art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez jego wadliwą wykładnię i uznanie, że przeprowadzona rozbudowa i przebudowa budynku nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji ustanowienia kierownika budowy W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie akta administracyjne umożliwiają kontrolę zastosowanych przez organy przepisów u.p.b. oraz potwierdzają wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawne, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie zaś do art. 51 ust. 3 u.p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ze wskazanych regulacji wynika, że postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 u.p.b. ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie podlega przy tym egzekucji, bowiem art. 51 ust. 3 pkt 2 określa dalszy tok postępowania organu administracyjnego na wypadek niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, które to postępowanie winno być przeprowadzone z urzędu. Następnie organ nadzoru sprawdza, czy obowiązki te zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 u.p.b. Co istotne, na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną przez siebie decyzją ostateczną, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (zob. wyroki NSA z 2 lipca 2024 r. II OSK 1954/23, WSA w Łodzi z 27 marca 2024 r. II SA/Łd 36/24, WSA w Kielcach z 24 marca 2024 r. II SA/Ke 51/24). W niniejszej sprawie ostateczną decyzją z 13 grudnia 2021 r. nr OA.7721.12.6.2021 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał GS doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr [...], do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych określonych w pkt 1 - 4 decyzji. Termin wykonania robót budowlanych określono w rozstrzygnięciu decyzji do 30 września 2022 r. Z akt sprawy oraz urządzeń biurowych sądu nie wynika, aby decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, względnie, że prowadzone było postępowanie nadzwyczajne skutkujące wyeliminowaniem jej z obiegu prawnego. Oznacza to, że w realiach sprawy zastosowanie znalazł art. 51 ust. 3 u.p.b., obligujący organ I instancji do wdrożenia drugiego etapu postępowania naprawczego i ustalenia, czy obowiązek wynikający z decyzji PWINB został wykonany. Nadesłane akta administracyjne potwierdzają, że [...] października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Stwierdzono, że w ścianie szczytowej od strony działki nr [...] zdemontowano dwa okna o wymiarach 1,42 x 1,0 m (na poziomie parteru) oraz okno o wymiarach 1,2 x 1,3 m (na poziomie pietra), a otwory okienne wypełniono pustakami szklanymi o odporności ogniowej E I 30. Na poziomie piętra zdemontowano dwa okna, a otwory okienne zamurowano cegłą ceramiczną. W poziomie poddasza dwa otwory okienne wypełniono wełną mineralną i zabudowano płytami gipsowo - kartonowymi ognioodpornymi. Na zewnątrz budynku wykonano elewacje. Stwierdzono ponadto, że okap dachu od strony działki nr [...] został skrócony i od góry zakończony obróbką blacharska. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego od strony północnej została natomiast wysunięta poza lico budynku na całej wysokości ściany o 30 cm. Od strony południowej ściany wykonano na całej powierzchni pas szerokości 2,0 m z wełny mineralnej. Oddzielenie przeciwpożarowe dachu zostało wykonane poprzez izolację z wełny mineralnej i dwóch warstw płyt gipsowo-kartonowych ogniochronnych grubości 12,5 cm. W ocenie Sądu powyższe ustalenia były wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PWINB z 13 grudnia 2021 r. Ustalenia dokonane podczas oględzin zostały utrwalone w formie protokołu spełniającego wymogi stawiane art. 68 § 1 i 2 w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. Ponadto do protokołu dołączono szkic sytuacyjny z opisem oraz dokumentację fotograficzną. W toku postępowania organ I instancji uzyskał również kopie deklaracji właściwości użytkowych materiałów budowlanych użytych podczas robót budowlanych, co Sąd uznaje za wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Słusznie przyjęły zatem organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, że zobowiązany wykonał obowiązek wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. i obecnie budynek mieszkalny spełnia wymogi stawiane przepisami prawa. Zasadnie wskazano przy tym, że powierzchnia otworów okiennych wypełnionych pustakami szklanymi wynosi 4,40 m2, co stanowi 5% powierzchni ściany oddzielenia przeciwpożarowego i spełnia wymogi § 231 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei sama ściana zewnętrzna od strony działki nr [...] spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego wynikające z § 232 pkt 6 i § 235 rozporządzenia. Okoliczności te zostały szczegółowo wykazane w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Sąd nie stwierdził jakichkolwiek uchybień, które stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. obligowałyby do zakwestionowania stanowiska organów i wyeliminowania kontrolnych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Za zasadne Sąd uznaje również zreformowanie przez PWINB rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest bowiem stwierdzenie wykonania obowiązku wynikającego wprost z wydanej wcześniej decyzji o nakazie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie ma zatem potrzeby ani tym bardziej obowiązku wynikającego z przepisów prawa do wskazania w rozstrzygnięciu zakresu robót budowlanych, które wykonano w ramach doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto w kontekście zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że na etapie wydawania decyzji z art. 51 ust. 3 u.p.b. organ nie jest władny do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy leżącego u podstaw wydania decyzji z art. 51 ust. 1 u.p.b., a tym bardziej do dokonania innej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).