II SA/Rz 68/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 68/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek A sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...]". Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg w [...], organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. W toku postępowania inwestor wzniósł o skorygowanie danych dotyczących szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz ilości miejsc postojowych. Uznając, że proponowane zmiany są "niewielkie" i nie wpływają na ład przestrzenny lub funkcjonalność, a co za tym idzie – nie wymagają zmiany warunków analizy, wniosek inwestora został uwzględniony w treści wydanej decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniosła LF, która wcześniej zgłosiła swój udział w postępowaniu jako spadkobierca zmarłego brata – właściciela działki nr 2283/1. Podniosła, że nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż pierwszym pismem w sprawie, po objęciu spadku po bracie była decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. Odwołująca zakwestionowała stanowisko organu I instancji odnośnie wstępnego i ogólnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jej zdaniem ustalenie warunków zabudowy winno zostać poprzedzone zbadaniem wpływu planowanej inwestycji na poziom hałasu, nasłonecznienie oraz przepływ powietrza w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem. Konieczna jest również ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko oraz wpływu natężenia ruchu pojazdów na działkę skarżącej. Niezależnie od powyższego odwołująca podniosła, że w obszarze analizowanym brak jest budynków o wysokości od 15 do 23 m, wobec czego uwzględnienie wniosku inwestora było niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wobec spełnienia przez inwestora przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p., organ I instancji miał obowiązek ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Kolegium podało, że wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym obszar analizowany, ustalono zgodnie z przepisami Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie" oraz analizując przedstawioną przez wnioskodawcę koncepcję planowanej inwestycji. Zarzuty odwołania Kolegium uznało za niezasadne, gdyż na stronie 2 analizy jej autor wyjaśnił podstawy zastosowania odstępstw od wyliczonych średnich parametrów istniejącej zabudowy. Obowiązujące regulacje nie zaliczają budowy budynku wielorodzinnego z garażem do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem brak było podstaw do przeprowadzenia oceny w tym zakresie. Sama skarżąca nie wykazała natomiast, aby niezawiadomienie jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LF wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, przy jedoczesnym braku dokonania przez organ odwoławcza własnej wszechstronnej analizy sprawy i jej ponownego merytorycznego rozpoznają w postępowaniu odwoławczym, stosownie do wymagań stawianych art. 15 k.p.a. 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 5 - § 8 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że planowana inwestycja realizować będzie zasadę kontynuacji cech i parametrów zabudowy istniejącej w sąsiedztwie urbanistycznym. Ponadto zdaniem skarżącej, ustalenie parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w sposób całkowicie dowolny i bez dostatecznego uzasadnienia zastosowanych wyjątków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zainicjowanego wnioskiem A sp. z o.o. sp. k. z/s w [...], było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...]. Obowiązek ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji kreuje art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t,j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, ze zm. –,,u.p.z.p."), stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). W rozpoznawanej sprawie za obszar analizowany przyjęto "obszar w odległości 3 szerokości frontowych od granicy terenu objętego wnioskiem". Z załącznika graficznego do wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy wynika, że główny wjazd i wejście na działki 2297, 2286 i 2283/2, na których ma zostać posadowiony budynek wielorodzinny, odbywać się będzie działką nr 2284, a cały teren inwestycji ma nieregularny, wydłużony kształt. Z załącznika graficznego analizy urbanistycznej, sporządzonego w skali 1:1000 wynika także, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości ok. 85 m od granic działek objętych inwestycją, przy szerokości działki 2284 – ok. 12,5 m i działek nr 2297, 2286 i 2283/2 – łącznie – ok. 60 m. Zauważyć należy, że odległość wynosząca 85 m nie jest ani trzykrotnością szerokości ani działki 2284, która stanowi wjazd z drogi publicznej, ani działek 2297, 2286 i 2283. Kwestia ta nie została wyjaśniona ani w analizie urbanistycznej ani w decyzji. Wątpliwości budzi też przyjęcie średniej wartości poszczególnych parametrów w zakresie gabarytów i formy architektonicznej budynku. Wątpliwości te pogłębia fakt, że w analizie nie wymieniono poszczególnych działek w obszarze analizowanym, których parametry zostały wzięte pod uwagę, co uniemożliwia weryfikację obliczenia średniej arytmetycznej. Szerokość elewacji frontowej ustalono na 45 m z tolerancją do 20 %. Słusznie zauważa skarżąca, że biorąc pod uwagę podaną szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym od 3 m do 53 m, oznacza to, że dopuszczono szerokość elewacji frontowej 54 m, co nie tylko daleko odbiega od podanej średniej szerokości (28 m), ale wykracza poza granice wyznaczone przez maksymalną szerokość budynku w obszarze analizowanym. Podobnie rzecz ma się z wyznaczeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który to parametr kształtuje się w obszarze analizowanym od 3 do 15 m, a w decyzji o warunkach zabudowy wysokość tę dla przedmiotowego budynku ustalono na 7-23 m. Przyjmując taki wskaźnik autor analizy powołał się na § 7 i § 8 pkt 1 rozporządzenia, wskazując, że przepisy te dopuszczają wyznaczenie innych parametrów, jeśli wynika to z analizy, a "w niniejszym przypadku teren objęty wnioskiem jest położony w dzielnicy intensywnie i dynamicznie się rozwijającej, w związku z tym należy ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 15-23 metry". Należy wyjaśnić, że prawodawca w § 7 ust. 1 rozporządzenia, przyjął jako zasadę, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przepisie tym nie odwołano się do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, lecz do wysokości zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką/ami objętymi wnioskiem. Ani w treści analizy ani w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono przyczyn dla których odstąpiono od zasady wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia, a kierowano się wysokością budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie w najbliższym sąsiedztwie, jak również dlaczego ustalona wysokość obiektu znacznie przekracza najwyższą do tej pory wysokość budynków w obszarze analizowanym. Z całą pewnością o tak istotnym przekroczeniu wysokości obiektu i przyjęciu innych parametrów niż wynikające z treści rozporządzenia nie może przesądzać fakt położenia budynku "w intensywnie i dynamicznie rozwijającej się dzielnicy". O wadliwości sporządzonej analizy stanowi również to, że nie wynika z niej jakie budynki i o jakich gabarytach istnieją na działkach [...] (działka skarżącej), a są to właśnie działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami objętymi wnioskiem, zabudowane budynkami mieszkalnymi. W przeprowadzonej analizie nie została też wystarczająco uzasadniona kwestia intensywności zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wyznaczony został od 0,07 do 0,29, czyli nie na podstawie średniego wskaźnika, jak nakazywałby § 5 ust. 1 rozporządzenia, lecz z odstępstwem od tej zasady. Uzasadniono to faktem, że na terenie objętym wnioskiem znajdują się działki o zróżnicowanej powierzchni zabudowy, a obszar objęty wnioskiem obejmuje dużą część terenu. Uznając nawet zasadność ustalenia wskaźnika zabudowy w sposób inny niż wskazany w § 5 ust. 1 rozporządzenia, nie sposób jednak zaakceptować pozostawienia bardzo dużej swobody w kształtowaniu tego wskaźnika dla inwestora (duża rozpiętość od 0,07 do 0,29). Zasadne są zatem zarzuty skargi, ze ustalenie parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji zostało dokonane w sposób dowolny i bez dostatecznego uzasadnienia zastosowanych wyjątków wynikających z rozporządzenia. Należy pamiętać, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11). Innymi słowy nie wystarczy, że zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej, ale także musi być kontynuacją "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych", co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to szczególnie istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, występują obok siebie zabudowa jedno- i wielorodzinna. Podniesione przez Sąd okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. 11 października 2016 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami § 5- § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.- oraz z naruszeniem przepisów postępowania – 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obligujących organy do zebrania dowodów w sposób wyczerpujący i art. 80 k.p.a. określającego zasadę swobodnej oceny dowodów, która oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie. Naruszenia te jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mające taki wpływ skutkują uchyleniem ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym konieczne będzie uzupełnienie analizy urbanistycznej o kwestie wywiedzione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dokonując zaś oceny materiału dowodowego organy związane będą wskazaniami i ocena prawną Sądu, z mocy art. 153 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.