II SA/Rz 675/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Zarządu Powiatu w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie słupów wzdłuż pasa drogowego – p o s t a n a w i a – I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem wpisu od odrzuconego sprzeciwu.

Opisaną w sentencji postanowienia decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie słupów wzdłuż pasa drogowego drogi powiatowej. Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Zarząd Dróg Powiatowych w [...] – jak wskazał – działając w imieniu Zarządu Powiatu w [...], żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność sprzeciwu, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", sprzeciw niedopuszczalny podlega odrzuceniu. Jego rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności sprzeciwu jest jego wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 64a Ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 32 Ppsa, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, podjęta w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym" (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale NSA podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 Ppsa. Wprawdzie w niniejszej sprawie przedmiotem sprzeciwu nie jest decyzja wydana w sprawie ustalenia odszkodowania, lecz decyzja w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie słupów w pasie drogowym, niemniej zachodzi tożsama z opisaną w uchwale konfiguracja procesowa. Zarząd Powiatu w [...]wydał najpierw decyzję jako organ administracji I instancji, a następnie wniósł skargę sądowoadministracyjną jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Brak zatem jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby przyznać legitymację do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego Powiatowi [...], którego organem wykonawczym jest Zarząd Powiatu w [...], w sytuacji, gdy organ ten wydał opisaną na wstępie decyzję jako organ administracji I instancji (zob. prawomocne postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2016 r. II SA/Rz 908/15, z dnia 15 lipca 2016 r. II SA/Rz 840/16 i II SA/Rz 841/16, z dnia 29 lipca 2016 r. II SA/Rz 906/16 i II SA/Rz 979/16 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażonej przez Sądu oceny nie zmienia również okoliczność, że decyzja organu I instancji została podpisana przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...], gdyż rozstrzygnięcie to zostało wydane z upoważnienia i w imieniu Zarządu Powiatu w [...] (uchwała Zarządu Powiatu w [...]z dnia [...]września 2013 r. nr [...]), udzielonego w trybie art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.). To zaś obliguje Sąd do odrzucenia sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa.