II SA/Rz 63/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - postanawia – I. odrzucić skargę, II. zwrócić Gminie [...] kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Gmina [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], która stwierdzała wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji - z dnia [...] listopada 2018 r. nr [.....] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie ze względu na to, że pochodzi ona od podmiotu, który nie ma legitymacji procesowej. Organ zwrócił uwagę, że decyzję w I instancji wydał Wójt Gminy [...], który reprezentuje te Gminę. To wyklucza zaś powoływanie się przez Gminę na swój interes prawny w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek organu o odrzucenie złożonej w niniejszej sprawie skargi jest uzasadniony. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast, zgodnie z § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W kwestii dopuszczalności występowania na gruncie postępowania sądowego tego rodzaju konfiguracji procesowej, w której jednostka samorządu terytorialnego występuje jako jego strona, w sytuacji, kiedy reprezentujący ją organ wydał w postępowaniu administracyjnym decyzję była przedmiotem licznego orzecznictwa sądowego. I tak, np. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 przyjęto, że ustawa może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Będzie on wtedy reprezentował interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W powyższej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony; nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje więc kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Z kolei, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) po rozpatrzeniu wniosku Rady Gminy i Miasta Koziegłowy o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową (a podatek stanowi dochód tej gminy), gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy orzekł, że przepisy te są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Odnosi się to również do tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można zgodzić się, w ocenie Trybunału, z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Trybunał podkreślił, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 K.p.a. Należy jeszcze zwrócić uwagę na uchwałę NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (I OPS 2/15), w której Sąd rozważał, czy koniecznym jest w każdym przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego przyznawanie im prawa do odwołania oraz w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego. NSA wskazał, że status prawny organów władzy, w tym administracji publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji RP, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela. Organy administracji publicznej z istoty rzeczy są powołane do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności. Następnie Sąd podkreślił, że ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył jednostki samorządu terytorialnego. Wykonując te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, co jasno wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, takich jak zasada legalności, zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem, zdaniem NSA, zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Osobowość prawna jest gwarancją ich samorządności. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Konieczność wprowadzenia tych ograniczeń wynika zarówno z charakteru powierzonych tym jednostkom zadań (wykonywanie administracji publicznej), jak i z charakteru przysługującego im prawa własności i innych praw rzeczowych. Jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia realnej możliwości ich wykonywania. Ilekroć więc przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Mając to wszystko na uwadze Sąd zobowiązany był do odrzucenia skargi wniesionej przez Gminę [...], bowiem organ umocowany ustawowo do jej reprezentacji tj. Wójt wydał w niniejszej sprawie w dniu [...] listopada 2020 r. decyzję, która następnie stała się przedmiotem wniosku K. Ż. o stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, o czym orzekło SKO w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. W takiej zaś sytuacji, przyjąć należy, że Gminie [...] nie przysługuje legitymacja skargowa, umożliwiająca merytoryczne rozpoznanie sprawy. Odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej nastąpiło na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi uiszczono natomiast w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1, § 2 P.p.s.a.