II SA/Rz 599/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 10 sierpnia 2017 r. LL zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr 1418/2 i 1411 w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wadliwy ustalił spadkobierców współwłaściciela działki nr 1421 – FK. Ustalenie spadkobierców, a zarazem stron postępowania, winno odbyć się jedynie w oparciu stwierdzenie nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej zostało dołączone do wniosku inwestora w formie kopii, co oznacza, że nie posiada mocy dowodowej, a dodatkowo w dacie wydania decyzji utraciło ważność. Sporządzona analiza urbanistyczna nie zawiera zaś precyzyjnego wskazania zabudowy przyjętej do analizy i konkretnych jej parametrów. Decyzją z dna [...] września 2018 r. nr [...] organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent nie zastosował się do wskazań wynikających z poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej w zakresie poprawnego sposobu ustalenia parametrów nowej zabudowy. Ponadto wnioskodawca w dalszym ciągu nie uzupełnił braków formalnych wniosku umożliwiających stwierdzenie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie przedłożył bowiem wymaganego oświadczenia operator sieci gazowej o istnieniu możliwości przyłączenia projektowanej zabudowy do sieci gazowej. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że sporządzona ponownie analiza urbanistyczna nie spełnia wymagań stawianych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Ustalenia parametrów nowej zabudowy należy dokonywać, co do zasady, w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego, a nie działki wybrane bez szerszego uzasadnienia przez autora analizy. Po ponownym rozpatrzeniu spawy, decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz LL warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr 1418/6 i 1411/2 w [...]. Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone u.p.z.p. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, Miejskiego Zarządu Dróg w [...], Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], PGW Wody Polskie. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła EB, zarzucając wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Organ I instancji nadal nie ustalił spadkobierców zmarłego FK na podstawie dokumentów poświadczających dziedziczenie, a ponadto nie dostrzegł, że w toku postępowania zmienił się właściciel działki nr 1416. W ocenie odwołującego się wadliwie ustalono parametry nowej zabudowy, a powodem tego uchybienia była źle sporządzona analiza urbanistyczna. Nie wyjaśniono przy tym, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dane organ wyznaczył parametry planowanej zabudowy. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, wobec spełnienia przez inwestora przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p., organ I instancji miał obowiązek ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Kolegium podało, że wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym obszar analizowany, ustalono zgodnie z przepisami Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz analizując przedstawioną przez wnioskodawcę koncepcję planowanej inwestycji. Z części tekstowej analizy wynika, że określone decyzją parametry zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu oraz gabarytami obiektów. W ocenie Kolegium analiza zawiera przy tym dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium podało, że organ I instancji w sposób należyty ustalił krąg stron postępowania i nie stwierdzono, aby w sprawie został pominięta osoba mająca interes prawny w postepowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ER wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominiecie w sporządzonej analizie urbanistycznej działek wnioskodawcy nr 1418/6 i 1411/2; 2. § 4 - § 8 rozporządzenia poprzez ich pominięcie i niedostrzeżenie, że sporządzona analiza została sporządzona niezgodnie z ww. przepisami; 3. art. 1025 § 2 w zw. z art. 1027 Kodeksu cywilnego poprzez nieustalenie spadkobierców po zmarłym FK na podstawie stwierdzenia nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia; 4. art. 6, art. 8, art. 11 w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem fundamentalnych zasad procedury administracyjnej; 5. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnień czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania; 6. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo z przyczyn, które Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], ustalająca na rzecz LL warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych na działkach nr 1418/6 i 1411/2 w [...]. Sąd stwierdza, że stan sprawy ustalony przez organy i udokumentowany w nadesłanych aktach administracyjnych nie budzi zastrzeżeń i może stanowić podstawę do poddania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, również w kontekście zarzutów skarżącej. W pierwszej kolejności należało ocenić zasadność zarzutu naruszenia art. 1025 § 2 w zw. z art. 1027 Kodeksu cywilnego poprzez nieustalenie spadkobierców po zmarłym FK na podstawie stwierdzenia nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, a zatem zarzutu związanego z potencjalnym pominięciem stron postępowania. Zdaniem Sądu zarzut ten należy uznać za niezasadny. Ze znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych wypisu z ewidencji gruntów wynika, że FK był wraz z żoną – BK, współwłaścicielem działki nr 1141, sąsiadującej od strony wschodniej z nieruchomością objętą wnioskiem. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że krewnymi, zarazem spadkobiercami FK jest jego żona – BK oraz GH MK. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o informacje uzyskane od organu ewidencji ludności i wynikające z prowadzonych przez ten organ urzędowych rejestrów (pisma Wydziału Spraw Obywatelskich UM [...] z dnia 14 i 22 września 2017 r.; k. 37 i 41 akt administracyjnych). Osoby te zostały uznane za strony postępowania i po uprzednim poinformowaniu o powodach uznania ich za strony, doręczano im wszelką korespondencję w sprawie. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie zachodzi przypadek niemożności wezwania spadkobierców zmarłej strony. Brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 1025 § 2 w zw. z art. 1027 Kodeksy cywilnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji może stanowić tylko naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że w toku postępowania podmioty uznane za następców prawnych FK nie podejmowały aktywności i nie zainicjowały żadnej czynności procesowej, która miałaby mieć choćby potencjalny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca oraz pozostałe strony nie wskazały natomiast, aby poza osobami uznanymi za spadkobierców, przymiot strony przysługiwał innym osobom, a okoliczności tego rodzaju nie stwierdził również Sąd z urzędu. Wobec ustalonego przez organ kręgu stron postępowania oraz braku jakichkolwiek innych dokumentów, które mogłyby poważyć poprawność tych ustaleń, brak jest również podstaw aby uznać, że organ dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.). Tym bardziej, że stosownie do art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy następuje tylko na żądanie strony. W kontekście oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być przy tym interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., organ nie ma możliwości wydać decyzji odmownej dla wnioskowanego przedsięwzięcia. O tym zaś, czy powołane warunki zostały spełnione rozstrzyga organ w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, sporządzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji, sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza urbanistyczna i ustalone na podstawie jej wyników parametry inwestycji nie budzą zastrzeżenia Sądu. Prawidłowo przyjęto zakres obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że szerokość frontu objętych wnioskiem nieruchomości wynosi 64 m, wobec czego za zasadne uznano wyznaczenie koncentrycznie obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż 200 m, stanowiącej trzykrotność szerokości frontu objętej wnioskiem nieruchomości. Obszar analizowany został zatem wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W analizie wskazano w sposób szczegółowy działki, na których w obszarze analizowanym znajdują się budynki, wskazano powierzchnię działki i powierzchnię zabudowy znajdujących się na nich budynków, a nadto określony procentowo wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Autor analizy wskazał przy tym, że w opisywanej sprawie nie znajduje uzasadnienia wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla wszystkich działek w obszarze analizowanym, bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne cechuje inny charakter zabudowy. Zabudowa szeregowa jest bowiem formą intensywniej zabudowy, zaś przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W odniesieniu do nieprzekraczalnej linii zabudowy autor analizy wskazał, że została ona ustalona w nawiązaniu do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej o nr 1409. Nieprzekraczalną linie zabudowy wyznaczono tym samym zgodnie z § 4 rozporządzenia. Ustalając natomiast parametry i formę architektoniczną nowej zabudowy w analizie wskazano w formie tabelarycznej szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość w kalenicy oraz kąt nachylenia połaci dachowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, ze wskazaniem numeru każdej ze 105 działek, na których zlokalizowane zostały analizowane budynki. Autor analizy wskazał przy tym w sposób przekonywujący dlaczego ustalenie wskaźników w oparciu o średnią arytmetyczną dla wnioskowanej inwestycji dałoby zafałszowane wyniki. Wyjaśnił również na jakiej podstawie i dlaczego ustalono wskaźnik kątu nachylenia połaci dachowych na 0( - 45(, wysokość głównych kalenic dachów do 12 m oraz geometrię dachów jako dwuspadowe, wielospadowe i płaskie w taki a nie inny sposób. Sąd stwierdza, że żadne z ustaleń analizy nie budzi wątpliwości pod względem rzetelności jej wykonania, a wobec dodatkowych wyjaśnień w niej zawartych, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej związanych z naruszeniem § 4 - § 8 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzje w mocy. Parametry charakteryzujące nową zabudowę zostały ustalone w rozstrzygnięciu decyzji na podstawie i zgodnie z przeprowadzaną w sprawie analizą funkcji i cech zabudowy. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną.