II SA/Rz 593/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi P. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2026 r. nr [....] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Przedmiotem skargi P.G. (dalej: "skarżący") jest zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego (dale: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") z dnia 30 marca 2026 r. nr [...], stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego pełnionego przez skarżącego. Pismem z dnia 2 grudnia 2025 r. nr [...], Wojewoda poinformował Przewodniczącego Rady Gminy w [...] o możliwym naruszeniu przez radnego Rady Gminy [...] – P.G. zakazu, o którym mowa w art. 24d i art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: "u.s.g."), co mogłoby stanowić podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego. Organ nadzoru zwrócił się o zbadanie tej sprawy i poinformowanie go o dokonanych ustaleniach i zajętym stanowisku w terminie miesiąca od otrzymania pisma. W dniu 12 grudnia 2025 r. odbyło się posiedzenie komisji doraźnej Rady Gminy [....], która miała za zadanie zbadanie domniemanego przypadku wykonywania przez radnego w gminie, w której uzyskał mandat, pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, a także przygotowanie sprawozdania. Z ustaleń komisji wynikało, że radny nie świadczył na rzecz Gminy [...] usług w sposób regularny ani ciągły, a także nie wykorzystywał funkcji radnego, aby czerpać zyski z mienia komunalnego, a wykonane przez niego usługi miały charakter incydentalny. W związku z powyższym komisja doraźna zaproponowała Radzie Gminy, aby nie wygaszać mandatu radnemu, ze względu na incydentalny charakter świadczonych usług, a także na konsekwencje nieproporcjonalne do wynagrodzenia otrzymanego z wykonanej przez niego usługi. Uchwałą nr [...] z dnia 29 grudnia 2025 r. Rada Gminy [...] przyjęła stanowisko doraźnej komisji dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie wskazanej w piśmie Wojewody nr [...], przedstawione w sprawozdaniu komisji, stanowiącym załącznik do podjętej uchwały. Następnie pismem z dnia 31 grudnia 2025 r. Rada poinformowała Wojewodę o przyjętym stanowisku odnośnie braku podstaw do wygaszenia mandatu radnemu. Organ nadzoru, nie podzielając powyższego stanowiska, opisanym na wstępie zarządzeniem zastępczym, działając na podstawie art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 383 § 2 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r., poz. 365 z późn. zm.; dalej: "k.w."), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego P.G. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wskazał, że skarżący jest radnym Rady Gminy [...] na kadencję 2024-2029. W dniu 20 listopada 2025 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo informujące, że radny narusza art. 24d i art. 24f u.s.g. Z wyjaśnień Wójta Gminy wynika, że Gmina [...] dwukrotnie zawarła umowę z radnym P.G., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...], w tym jedną w kadencji 2018-2024 i jedną w kadencji 2024-2029. Umowy miały charakter zlecenia usługi transportu - przewozu materiałów archiwalnych z wyborów do Archiwum Państwowego w [....]. Umowy zostały zawarte ustnie. Z tytułu zawartych umów została wystawiona faktura nr [...] z dnia 11 marca 2024 r. na kwotę 500 zł i faktura nr [...] z dnia 27 sierpnia 2024 r. na kwotę 800 zł, na rzecz Gminy [...]. Gmina dokonała zapłaty za ww. faktury na rzecz radnego. Jak ustalono, radny jest zarejestrowany w CEiDG jako przedsiębiorca pod firmą [...]. Przedmiotem działalności gospodarczej jest działalność taksówek osobowych, działalność rachunkowo-księgowa, doradztwo podatkowe, działalność usługowa związana z przeprowadzkami, transport drogowy towarów. W ocenie Wojewody, zważywszy na przedmiot prowadzonej działalności przyjąć należy, że [....] prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z postanowieniami art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r. poz. 1480 z późn. zm.; dalej: "u.p.p."). Organ wskazał, że ponieważ Rada Gminy nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, zobowiązany był do wydania zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie. Wyjaśnił, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje między innymi w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 k.w.). Do tych przepisów należy art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W sytuacji gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 k.w. (art. 24f ust. 1a u.s.g.). Powyższe przepisy u.s.g. wprowadzają zakaz używania przez radnego gminy mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego osobiście działalności gospodarczej, czy też działalności gospodarczej, którą zarządza i to bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Wojewoda wyjaśnił, że ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz opiera się na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek: prowadzeniu działalności gospodarczej osobiście (na własny rachunek) lub wspólnie z innymi osobami lub zarządzaniu taką działalnością, a także obejmuje bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w takiej działalności oraz wykorzystaniu przy tej działalności mienia gminy. Nie budzi wątpliwości, że radny prowadząc jednoosobową działalność gospodarczą mógł podejmować decyzje finansowe dotyczące majątku związanego z prowadzeniem tej działalności, zaciągać zobowiązania pieniężne i składać oświadczenia woli. Należy zatem uznać, że zarządzał prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą w zakresie zgodnym z rodzajami działalności wymienionymi w informacji z CEiDG. Organ wyjaśnił również, że usługodawca, który realizuje świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy korzysta z mienia gminy i nie ma znaczenia czy ta działalność wykonywana jest poza gminą czy na terenie gminy, w której przedsiębiorca jest radnym. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Zdaniem organu nadzoru w analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Radny prowadził jednocześnie działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego tejże Gminy. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy znajduje potwierdzenie w wystawionej fakturze VAT na rzecz Gminy [....]. Faktura wystawiona na rzecz Gminy dotyczyła wykonania usługi, będącej przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Bezspornym jest, że środki na zapłatę faktur, pochodziły z budżetu gminy, a zatem stanowiły mienie Gminy [...]. Wystawienie faktury stanowi potwierdzenie zawarcia umowy. Nie można uznać, jakoby faktura mogła być wystawiona bez zawierania umowy, co najwyżej taka umowa mogła być zawarta ustnie. W konsekwencji działalność gospodarczą radnego, polegającą na wykonaniu usługi przewozu bez zachowania pisemnej formy umowy, należy uznać za prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wydane zarządzenie zastępcze skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 43 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż środki finansowe przyznane gminie przez Szefa Krajowego Biura Wyborczego lub działających z jego upoważnienia dyrektorów jednostek organizacyjnych Biura na wykonywanie zadań związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów oraz referendów, w tym środki przeznaczone na transport dokumentacji niearchiwalnej z wyborów, przechowywanej w depozycie gminy do właściwego miejscowo archiwum państwowego, stanowią mienie komunalne gminy, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami art. 123, 124 i 191 § 2 i § 4 ustawy kodeks wyborczy, wydatki związane z organizacją i przeprowadzaniem wyborów - w tym wydatki związane z zadaniami zleconymi jednostkom samorządu terytorialnego, pokrywane są z budżetu państwa w części Rezerwy celowe, natomiast zgodnie z art. 124 § 6 i 191 § 3 k.w. dysponentem tych środków pozostaje Szef Krajowego Biura Wyborczego, a gmina jedynie nimi gospodaruje w ramach wykonywania tych zadań, bez nabycia do nich prawa własności ani innych praw majątkowych, co wyklucza zakwalifikowanie tych środków jako mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g.; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, iż środki na zapłatę faktur VAT wystawionych przez skarżącego na rzecz Gminy [...] pochodziły z budżetu gminy, a zatem stanowiły mienie Gminy [...], w sytuacji gdy ze zgromadzonych dowodów w postaci wyjaśnień przewodniczącego Rady Gminy, Wójta Gminy oraz uchwały Rady Gminy [....] nr [...] z dnia 29 grudnia 2025 r. wynika, że umowy zawarte ze skarżącym dotyczyły wykonywania zadań związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów, tj. zlecenia przewozu materiałów archiwalnych z przeprowadzonych wyborów do Archiwum Państwowego w [...], a tym samym finansowane były ze środków pochodzących z budżetu państwa, niestanowiących mienia komunalnego Gminy [...]; 3. naruszenie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 383 § 2 i 5 k.w., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania tych przepisów i wydania tego rodzaju zarządzenia zastępczego, a to z uwagi na brak możliwości zakwalifikowania środków finansowych przekazanych skarżącemu w związku z wykonaniem usług przewozu materiałów archiwalnych z przeprowadzonych wyborów do Archiwum Państwowego w [...] jako mienia komunalnego gminy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego, a przy tym o wstrzymanie jego wykonania do czasu rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wniósł również o przeprowadzenie dowodu z pisma Krajowego Biura Wyborczego Delegatura w [...] z dnia 17 kwietnia 2026 r. - na okoliczność pochodzenia wymienionych środków z budżetu państwa w ramach dotacji celowej, a nie z budżetu gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 43 u.s.g., mieniem komunalnym są również prawa majątkowe, a więc takie, których wartość można wyrazić w pieniądzu. Dlatego też opłacenie wystawionej faktury z pieniędzy uzyskanych z dotacji przez gminę przy realizacji zadań zleconych musi być uznane za prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. W ocenie Wojewody, wynagrodzenie wypłacone skarżącemu z tytułu usług realizowanych przez niego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na rzecz gminnych stanowi "wykorzystywanie mienia gminnego" powiązane funkcjonalnie z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, iż zarządzenie zastępcze wojewody o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego stanowi rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1417/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2004 r. OSK 606/04 wszystkie powołane w sprawie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie art. 148 P.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta [....]. Stosownie do treści art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.). Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z przyczyny niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - art. 98 ust. 1 w związku z art. 98a ust. 3 u.s.g. Pojęcie "bezskutecznego terminu", o jakim mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., z którym ustawa wiąże możliwość wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego, należy rozumieć jako upływ terminu do wydania przez właściwy organ gminy aktu o treści żądanej przez wojewodę, tj. stwierdzającego wygaśnięcie mandatu (por. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., II OSK 823/11). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 383 §2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 K.w. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku: naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim odrębnym przepisem jest między innymi art. 24f u.s.g. Na podstawie ostatnio powołanego przepisu: 1. Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. 1a. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6. 2. Wójtowie, radni, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, radnych, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, a także osoby pozostające we wspólnym pożyciu z wójtami, zastępcami wójtów, radnymi, sekretarzami gminy, skarbnikami gminy, kierownikami jednostek organizacyjnych gminy, osobami zarządzającymi i członkami organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne. 3. (uchylony). 4. Jeżeli wybór lub powołanie, o których mowa w ust. 2, nastąpiły przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego albo dniem wyboru wójta lub przed zatrudnieniem na stanowisku sekretarza gminy, powołaniem na stanowisko zastępcy wójta, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy oraz osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną, osoby, o których mowa w ust. 2, są obowiązane zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego albo wójta czy też od dnia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub powołania na stanowisko. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji osoba, o której mowa w ust. 2, traci je z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym. 5. Radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień (prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru). 6. (uchylony). Przepis ten jest kontynuacją zawartego w ustawie z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.; dalej: "ordynacja samorządowa") art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji samorządowej, przewidującego wygaśnięcie mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, mieszczą się naruszenia innych jeszcze zakazów określonych w ustawach samorządowych. Z przepisów tych ustaw wynika, że radni nie mogą: 1) podejmować dodatkowych zajęć mogących podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu, 2) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia jednostki samorządowej, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, 3) być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem osób prawnych danej jednostki samorządowej lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby (art. 24e ust. 1, art. 24f ust. 1 i 2 u.s.g., art. 25a ust. 1, art. 25b ust. 1 i 3 u.s.p., art. 27a ust. 1, art. 27b ust. 1 i 3 u.s.w.). Poprzednia, jak i aktualna regulacja mają charakter antykorupcyjny, w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć - choćby mylnie - takie wrażenie (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 935/17). Dokonując analizy powyższego zakazu wyjść należy od ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. 2019 poz. 2399 ze zm.). Dotyczy ona osób zajmujących kierownicze stanowiska w strukturach państwa, sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz osób wymienionych w art. 2, w tym wójtów i burmistrzów, prezydentów miast, ich zastępców, skarbników i sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta); co do tych osób ustawa określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Z pkt 11 art. 2 tej ustawy wynika, że ograniczenia w prowadzeniu tej działalności obejmują również inne osoby niż wymienione w pkt 1-10, pełniące funkcje publiczne, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi. Tymi innymi osobami pełniącymi funkcje publiczne są radni gmin, powiatów, województw i te osoby są objęte ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej, ale tylko w zakresie wynikającym z ustaw szczególnych, tj. z ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa. Artykuł 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa dopuszcza wprost możliwość korzystania przez radnego z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz innych form korzystania z nieruchomości (najem, dzierżawa lub użytkowanie) opartych na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Przepis ten zabrania radnemu wojewódzkiemu wchodzenia w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem określonych wyżej stosunków prawnych. Korzystanie więc z nieruchomości województwa w przypadkach i na warunkach wskazanych w art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie narusza zakazu, o którym mowa w art. 27b ust. 1 tej ustawy. Ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, zawierając odpowiedniki art. 27b ust. 1 (odpowiednio art. 24f ust. 1 i art. 25b ust. 1), nie mają regulacji takiej jak art. 24 ust. 1. Jednakże nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli chodzi o radnych gminy, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Artykuł 24f ust. 1 u.s.g., art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 27b ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zawężają ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez radnych tylko do zakazu jej prowadzenia z wykorzystaniem mienia tej jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskali mandat. Konkludując wygaśnięcie mandatu radnego może nastąpić w sytuacji stwierdzenia prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Jak wynika z akt Rada Gminy [...] nie podjęła uchwały o wygaszeniu mandatu. Rada uchwałą z dnia 29 grudnia 2025 r. przyjęła stanowisko doraźnej komisji Rady Gminy [...] dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie wskazanej w piśmie Wojewody Podkarpackiego [...] z dnia 5 grudnia 2025 r. dotyczącego zaistnienia przesłanek związanych z ewentualną możliwością wygaszenia mandatu radnego Rady Gminy [...] Pana P.G. Stanowisko, o którym mowa w ust. 1 zawarte jest w sprawozdaniu komisji doraźnej i stanowi załącznik do uchwały. Wnioski Komisji Doraźnej były następujące: 1. Radny P.G. świadczył usługi w przekonaniu, że środki, z których nastąpi wypłata pochodzą z Krajowego Biura Wyborczego, a nie z Budżetu Gminy oraz nie stanowią mienia komunalnego Gminy. 2. Radny P.G. nie świadczył usług na rzecz Gminy [...] w sposób ciągły ani regularny oraz nie wykorzystuje funkcji radnego, aby czerpać zyski z mienia gminnego. 3. Charakter świadczonych przez radnego usług na rzez Gminy [...] był incydentalny. 4. Wygaśnięcie mandatu jako konsekwencji świadczenia jednorazowych usług na rzez Gminy, w której jest radnym, byłoby sankcją nadmierną – nieproporcjonalną do wynagrodzenia jakie otrzymał z wykonania tych usług. Gmina [...] dwukrotnie zawarła umowę z radnym P.G. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [....] w tym jedną w kadencji 2018-2024 i jedną w kadencji 2024-2029. Umowy miały charakter zlecenia usługi transportu - przewozu materiałów archiwalnych z wyborów do Archiwum Państwowego w [....]. Umowy zostały zawarte ustnie. Z tytułu zawartych umów została wystawiona faktura nr [...] z dnia 11.03.2024 na kwotę 500,00 zł i faktura nr [...] z dnia 27.08.2024 na kwotę 800,00 zł na rzecz Gminy [...]. Gmina dokonała zapłaty za ww. faktury na rzecz tego radnego. P.G. jest zarejestrowany w CEilDG jako przedsiębiorca pod firmą [...]. Przedmiotem działalności gospodarczej jest działalność taksówek osobowych, działalność rachunkowo-księgowa, doradztwo podatkowe, działalność usługowa związana z przeprowadzkami, transport drogowy towarów. Zważywszy na przedmiot prowadzonej działalności przyjąć trzeba, że [...] prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z postanowieniami art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r. poz. 1480 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Dla sprawy znaczenie ma jedynie zawarcie tej drugiej umowy z dnia 27 sierpnia 2024 r. Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 27 stycznia 2026 r. obie te umowy miały charakter zlecenia usługi transportowej – przewozu materiałów archiwalnych z wyborów do Archiwum Państwowego w [...]. W obydwu przypadkach wykonanie usługi zlecała kierownik Referatu Organizacyjno-Administracyjnego zajmująca się obsługą wyborów w Urzędzie Gminy [...] i współpracująca z Delegaturą Biura Wyborczego w [...], umowy zawarte były ustnie z wolnej ręki. Według twierdzeń radnego, przed wykonaniem usługi zwrócił się do Urzędu Gminy o informację, czy wykonując ją nie naruszy zakazu z art. 24f u.s.g. i uzyskał odpowiedź twierdzącą. Sąd nie podziela podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 124 § 6 i art. 191 § 3 k.w. zmierzającego do wykazania, że środki wypłacone skarżącemu na podstawie umowy z Gminą nie stanowiły mienia komunalnego. Zadania związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów należą do zadań publicznych finansowanych ze środków budżetu państwa. Środki finansowe przeznaczone na wybory są więc środkami publicznymi i mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące w szczególności jawności i przejrzystości gospodarki tymi środkami, planowania budżetowego, dysponowania środkami oraz sprawozdawczości. Środki na wybory są planowane corocznie w ramach rezerwy celowej tworzonej w budżecie państwa na dany rok budżetowy (art. 114 ust. 2 pkt 3 u.f.p.). Wysokość tych środków szacuje Szef Krajowego Biura Wyborczego i są one włączane do projektu ustawy budżetowej w części klasyfikacji wydatków "Rezerwy celowe". Do środków przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego mają zastosowanie przepisy odpowiednio: o gminnej gospodarce finansowej (rozdział 6 u.s.g.), o finansach powiatu (rozdział 6 u.s.p.) i o finansach samorządu województwa (rozdział 5 u.s.w.), a także przepisy ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.). Przepisy ustaw, o których mowa, szczegółowo regulują zasady i tryb postępowania jednostek samorządu terytorialnego z przekazanymi im środkami finansowymi jako dotacje celowe z budżetu państwa "na zadania zlecone ustawami". W rozumieniu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dotacje celowe z budżetu państwa są jednym ze źródeł dochodów tych jednostek (art. 3 ust. 1 pkt 3). Z przepisów Kodeksu wyborczego wynika, że z budżetu państwa pokrywa się wydatki dotyczące zadań i czynności wykonywanych przez: – Państwową Komisję Wyborczą, komisarzy wyborczych oraz Krajowe Biuro Wyborcze; – jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa); – okręgowe, rejonowe i terytorialne komisje wyborcze: gminne (miejskie), powiatowe i wojewódzkie; – obwodowe komisje wyborcze; – archiwa państwowe; – organy administracji rządowej oraz podległe im urzędy centralne i jednostki organizacyjne, a także inne organy państwowe; – urzędników wyborczych. Ze środków budżetu państwa dokonuje się również refundacji wydatków dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych związanych z wypadkami osób wchodzących w skład komisji wyborczych, jeżeli wypadek taki nastąpił w związku z wykonywaniem zadań w komisji (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z 30.10.2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach, Dz.U. z 2013 r. poz. 737). Od strony przedmiotowej ze środków budżetu państwa finansowane są następujące grupy wydatków: 1) druki i formularze wyborcze, w tym druk tekstu Kodeksu wyborczego, wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej dla komisji wyborczych, formularzy protokołów głosowania i protokołów o wynikach wyborów; 2) druk urzędowych obwieszczeń wyborczych: a) o zarządzonych wyborach wraz z kalendarzem wyborczym, b) o okręgach wyborczych, odpowiednio o liczbie wybieranych w okręgu wyborczym: posłów (z wyjątkiem wyborów do Parlamentu Europejskiego), senatorów (chociaż od 2011 r. senatorowie są wybierani w okręgach jednomandatowych), radnych do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, c) o podziale gminy na obwody głosowania oraz o siedzibach komisji obwodowych (lokalach wyborczych), d) o zarejestrowanych kandydatach na radnych do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, e) o zarejestrowanych kandydatach; 3) druk kart do głosowania w wyborach wraz z nakładkami na karty wykonanymi alfabetem Braille’a, z uwzględnieniem kart do głosowania i nakładek w ponownym głosowaniu w wyborach Prezydenta RP oraz w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast; 4) obsługa administracyjno-techniczna i kancelaryjna okręgowych, rejonowych, terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych (lokale i ich wyposażenie, materiały biurowe, opłaty pocztowe, łączność telefoniczna itp.); 5) diety zryczałtowane dla członków terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych; 6) czynności związane ze sporządzeniem aktów pełnomocnictwa do głosowania oraz głosowaniem korespondencyjnym w kraju; 7) sporządzenie spisów wyborców; 8) wynajem lokali wyborczych i uzupełnienie wyposażenia lokali (urny, kabiny do głosowania itp.); 9) obsługa techniczna wyborów (transport druków i kart do głosowania, protokołów z wynikami głosowania i wynikami wyborów itp.); 10) czynności związane z organizacją wyborów za granicą, w tym z głosowaniem korespondencyjnym oraz z organizacją wyborów na polskich statkach; 11) obsługa informatyczna działalności komisji wyborczych; 12) urzędowe ogłoszenia prasowe postanowień, komunikatów i obwieszczeń organów wyborczych; 13) przechowywanie i brakowanie dokumentów z wyborów w terminach określonych odrębnymi przepisami (zob. komentarz do art. 8). Wysokość środków na zadania wyborcze jest ustalana w Krajowym Biurze Wyborczym, ponieważ dysponentem tych środków po uchwaleniu ustawy budżetowej na dany rok jest Szef Krajowego Biura Wyborczego (art. 124 § 6; zob. też art. 129 u.f.p.). Środki (o czym była mowa) są planowane w części budżetu państwa dotyczącej rezerw celowych w pozycji "Środki na finansowanie przez Krajowe Biuro Wyborcze ustawowo określonych zadań dotyczących wyborów i referendów". Ponadto corocznie w budżecie państwa zapewnione są w takim samym trybie środki na przeprowadzane w toku kadencji wybory uzupełniające, wybory przedterminowe, wybory ponowne oraz nowe wybory, a także – z uwagi na wysokość – środki na ewentualne referendum ogólnokrajowe. Środki niewykorzystane podlegają zwrotowi do budżetu państwa w terminie do 31 stycznia następnego roku. Od kwot dotacji zwróconych po terminie nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji (art. 168 ust. 1 i 3 u.f.p.). Jeżeli środki dotacji zostaną wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, czyli na cele inne niż wyborcze, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tej okoliczności (art. 169 ust. 1 u.f.p.) w toku kontroli regionalnej izby obrachunkowej dokonującej rocznej oceny wykonania budżetów samorządowych lub kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Szef Krajowego Biura Wyborczego zgodnie z zasadą jawności finansów publicznych podaje do publicznej wiadomości informację o wydatkach na wybory poniesionych z budżetu państwa w ciągu 5 miesięcy od daty wyborów (art. 124 § 3). Powyższe uwagi potwierdza stanowisko Krajowego Biura Wyborczego Delegatura w [...] z dnia 17 kwietnia 2026 r. Wynika z niego, że zgodnie art. 123, art. 124 i art. 191 § 2 i § 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U z 2025 r. poz. 365 i 1792 oraz z 2026 r. poz. 178), zwanej dalej "Kodeksem wyborczym" wydatki związane z organizacją i przeprowadzeniem wyborów pokrywane są z budżetu państwa w części Rezerwy celowe zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 14 Kodeksu wyborczego, w tym z budżetu państwa pokrywane są wydatki związane z zadaniami zleconymi jednostkom samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 124 § 6 oraz art. 191 § 3 Kodeksu wyborczego dysponentem środków na organizację i przeprowadzenie wyborów jest Szef Krajowego Biura Wyborczego, który w ramach obowiązków ustawowych podejmuje decyzje związane z realizacją zadań wyborczych na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego. Dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów oraz referendów przekazywane są tym jednostkom przez Szefa Krajowego Biura Wyborczego lub działających z jego upoważnienia dyrektorów jednostek organizacyjnych Biura. Jednocześnie Kodeks wyborczy w art. 124 § 4 nakłada na Szefa Krajowego Biura Wyborczego obowiązek stosowania przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483, 1844 i 1846 oraz z 2026 poz. 426) w zakresie zasad planowania finansowego oraz realizacji wydatków, a także sprawozdawczości finansowej. W związku z powyższym środki finansowe na zadanie związane przekazaniem (transportem) dokumentacji niearchiwalnej z wyborów przechowywanej w gminie w depozycie do właściwego miejscowo archiwum państwowego pochodzą z budżetu państwa część 11 - Krajowe Biuro Wyborcze i są przekazywane gminom wg klasyfikacji budżetowej: dział 751 Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa, rozdział (stosownie do realizowanego zadania): Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub 75108 Wybory do Sejmu i Senatu lub 75109 Wybory do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz referenda gminne, powiatowe i wojewódzkie lub 75110 Referendum ogólnokrajowe i konstytucyjne lub 75113 Wybory do Parlamentu Europejskiego § 2010 Dotacja celowa otrzymana z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminie (związkom gmin, związkom powiatowo-gminnym) ustawami Procedura przyznawania środków finansowych na transport dokumentacji niearchiwalnej z wyborów przejętej w depozyt od obwodowych komisji wyborczych przez urzędnika wyborczego do właściwego miejscowo archiwum państwowego przebiega następująco. W celu zaplanowania kosztów dostarczenia (transportu) dokumentacji niearchiwalnej przechowywanej w gminie w depozycie z konkretnych wyborów Krajowe Biuro Wyborcze Delegatura w [...] zwraca się z prośbą do gmin o przesłanie, w terminie ustalonym przez Delegaturę, zestawienia przewidywanych i uzasadnionych kosztów, jakie gmina poniesie na transport przedmiotowej dokumentacji niearchiwalnej z miejsca jej przechowywania do właściwego miejscowo archiwum państwowego. W przypadku gminy [...] właściwe jest Archiwum Państwowe w [....]. Po otrzymaniu z gmin powyższych szacunków kosztów Dyrektor Delegatury występuje za pośrednictwem Szefa Krajowego Biura Wyborczego z wnioskiem do Ministra Finansów i Gospodarki o wydanie decyzji budżetowej ustalającej środki finansowe z rezerwy celowej budżetu państwa z przeznaczeniem na udzielenie dotacji dla gmin. Na podstawie decyzji budżetowej Ministra Finansów i Gospodarki Dyrektor Delegatury działając z upoważnienia Szefa Krajowego Biura Wyborczego informuje odpowiednio wójta/burmistrza/prezydenta miasta o przyznaniu dotacji z rezerwy celowej budżetu państwa na sfinansowanie zadań wyborczych. W informacji o wysokości dotacji celowej przekazanej gminie na transport dokumentacji niearchiwalnej z wyborów do archiwum państwowego ustalona jest kwota dotacji zgodnie z szacunkiem gminy, ponadto określony jest termin i zasady wydatkowania środków, jednocześnie z zaznaczeniem, iż niewykorzystana dotacja podlega zwrotowi na rachunek bankowy Delegatury. Gmina po otrzymaniu informacji o przyznanej dotacji celowej może realizować wydatki wyłącznie na zdania określone w tej informacji. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru uznał, że radny naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy. Niewątpliwie skarżący, będąc radnym, zawarł umowę cywilnoprawną z Gminą w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej i otrzymał z tego tytułu wynagrodzenie z majątku gminy. Zdaniem Sądu należy podkreślić, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności stanowi wkroczenie ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Wygaśnięcie mandatu jest najdalej idącą sankcją, oddziałującą na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Istnieje zatem możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie, z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia ich proporcjonalności, jako decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Warto również wskazać na myśl Trybunału Konstytucyjnego, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, prowadzi do podważenia równowagi między prawami osób wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby uzyskujące mandat w wyniku wyborów. Tym samym prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Tymczasem im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu, czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, Dz. U. z 2007 r. Nr 48, poz. 327 - OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA z 15 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2094/12, dostępny jw.). Z tego miejsca należy również podkreślić, że w orzecznictwie jednoznacznie przesądzono już, że przy wykładni i stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Uzasadnia to wykładnię polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych. Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji "mienia" zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego. Zatem "mienie komunalne" stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje - niezależnie, czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 Kodeksu cywilnego, czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Za taką wykładnią przemawia też definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 u.s.g., z której wynika, że nie jest to tylko własność, ale także inne prawa majątkowe. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu, jak również, że zapłata za wykonanie działalności jest korzystaniem z mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 34/20, dostępny jw.). Dlatego też zapłata należności dokonana przez jednostkę gminną za wydany towar stanowi dysponowanie mieniem komunalnym, zaś otrzymanie takiej zapłaty może stanowić korzystanie z mienia komunalnego. Nie oznacza to jednak, że będzie tak w każdym stanie faktycznym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy. Przedstawione poglądy prowadzą do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być poprzedzone rzetelną analizą, czy radny rzeczywiście naruszył określony zakaz ustawowy - w tym wypadku zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, jako ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego. Powinno to zaś nastąpić z uwzględnieniem celu wprowadzenia tego zakazu, jak również skutków jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych (por. wyroki NSA z dnia 189 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 i 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16 - dostępne jw.). Dlatego też dokonując oceny, czy radny naruszył określony zakaz powodujący utratę mandatu do wykonywania funkcji radnego, organ powinien uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia. Przy badaniu podstaw do zastosowania art. 383 Kodeksu wyborczego, w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g., obowiązkiem właściwego organu jest uwzględnienie w każdej sprawie okoliczności obiektywne związanych z naruszeniem przez radnego zakazu określonego w tym ostatnim przepisie; w szczególności chodzić tu może o sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia. Wszystko to powinno mieć na celu rozważenie, czy doszło do takiego "wykorzystania" mienia wspólnego, które powoduje, że skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiący istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 679/14, dostępny jw.). Zarazem jednak Sąd stanowczo podkreśla, że przy stosowaniu omawianej zasady nie można tracić z pola widzenia tego, że podstawowym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych, jest wyeliminowanie sytuacji, w których dany podmiot przy wykonywaniu funkcji radnego, uzyskiwałby kosztem mienia wspólnego nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, podważając tym samym zaufanie do rzetelności wykonywania mandatu w imieniu wyborców. Wobec tego, wszelkie wątpliwości interpretacyjne norm ustanawiających przedmiotowe zakazy nie powinny prowadzić do obejścia ich ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego (zobacz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3274/17, dostępny jw.). W uzupełnieniu powyższych rozważań warto odwołać się również do argumentacji o charakterze systemowym. Wszelkie ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej będą stanowić bowiem naruszenie wynikającej z art. 20 Konstytucji zasady wolności gospodarczej i jako takie muszą podlegać wymogom wskazanym w jej art. 22 oraz art. 31 ust. 3. Bez wątpienia regulacje o charakterze antykorupcyjnym można zaliczyć oczywiście do okoliczności mieszczących się w ramach przesłanki ważnego interesu publicznego oraz konieczności zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w państwie demokratycznym. Zgodnie jednak z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, ograniczenia wolności gospodarczej powinny być dokonywane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a co za tym idzie – mając na względzie stanowiący jeden z jej składników element konieczności (niezbędności) wprowadzanej restrykcji. W niniejszej sprawie radcy zawarł ustną umowę z Gminą na przewóz materiałów wyborczych. Kwota wypłacona radnemu pochodziła z dotacji celowej (co wyjaśniono wyżej), która mogła być wykorzystana tylko na ten cel. Nie ma i nie było ryzyka nadużycia pozycji ze strony radnego czy jakichkolwiek zagrożeń o charakterze korupcyjnym. W okolicznościach sprawy podzielenie pełnego automatyzmu przy wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. – tak jak wyjaśniono to skarżonym zarządzeniem – prowadziłoby do oczywiście niesprawiedliwych skutków, rażących surowością, nieproporcjonalnych do stwierdzonego uchybienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.