II SA/Rz 585/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 28 lutego 2023 r.nr SKO.4111.109.621.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 28 lutego 2023 r.nr SKO.4111.109.621.2023, wydana w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z 21 lutego 2022 r. nr SKO.4111.137.445.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie przyznało DD (dalej: "Skarżącej") na stałe świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem WA, na okres od 1 stycznia 2022 r. Decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") uchylił w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 21 lutego 2022 r., wydaną w przedmiocie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał, że małżonka osoby wymagającej opieki – MA, do 31 października 2022 r. legitymowała się orzeczeniem o całkowitej niezdolnosci do samodzielnej egzystencji. W dniu 10 października 2022 r. Skarżąca przedstawiła kolejne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 13 września 2022 r., zgodnie z którym MA nie jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wójt podniósł, że po 31 października 2022 r. Skarżąca winna przedłożyć organowi I instancji kolejne orzeczenie lekarskie, wskazujące na stan niepełnosprawności MA. Nieprzedstawienie tego rodzaju orzeczona oznacza, że względem Skarżącej zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390) – dalej: "u.ś.r.". To zaś uprawniało do uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do art. 32 ust. 2 u.ś.r. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia przyznano gdy matka posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Aktualnie lekarz orzecznik ZUS stwierdził, że matka Skarżącej nie jest już osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Odwołująca podkreśliła, że decyzja ta została zaskarżona, a sprawa nie została jeszcze rozstrzygnięcia. Decyzją z 28 lutego 2023 r.nr SKO.4111.109.621.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Zdaniem Organu odwoławczego, w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro małżonka niepełnosprawnego od 31 października 2022 r. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., stanowiąca bezsporną przesłankę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, DD wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżąca podniosła, że MA zaskarżyła decyzje lekarzy orzeczników o braku podstaw do stwierdzenia trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, jak również nowowydane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie Skarżąca podkreśliła, że jej matka obiektywnie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym mężem. Brak jest tym samym podstaw do wydania decyzji o uchyleniu świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023r.259 dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). Poddając kontroli legalności zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż podano w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium w Krośnie wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję organu I instancji w całości, a następie orzekło o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 21 lutego 2022r. nr SKO.4111.137.445.2022, którą Kolegium przyznało DD świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem WA, na okres 1 stycznia na okres od 1 stycznia 2022r. na stałe, w kwocie miesięcznej 2110 zł z uwzględnieniem kolejnych waloryzacji. W uzasadnieniu decyzji o przyznaniu świadczenia Kolegium zawarło informację, że z uwagi na datę ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w celu dalszego pobierania świadczenia tj. po 31 października 2022r. strona winna przedłożyć organowi I instancji kolejne orzeczenie lekarskie matki o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jego brak skutkować będzie uchyleniem przyznanego świadczenia na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy. Skarżąca nie przedstawiła orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tylko z takim orzeczeniem ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. pozwala przenieść uprawnienie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z dalszego kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 13 października 2021r. stwierdzające, że MA nie jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 marca 2022r. oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2023r. nr [...], zaliczające MA do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z tego względu ustalony przez organy orzekające stan faktyczny sprawy, który skutkuje uznaniem, że Skarżąca - córka WA nie spełnia kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jej matka MA nie dysponuje znacznym stopniem niepełnosprawności. Słusznie też Kolegium przyjęło, że okolicznością bezsporną jest, że z dniem 31 października 2022r. MA nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Zarzuty skargi ogniskują się w zakresie sprawowanie opieki nad ojcem i dlatego organy winny zastosować celowościową wykładnie, bo ze względu na stan zdrowia MA z przyczyn nie może samodzielnie sprawować osobiście opieki nad swoim mężem. Powyższe zagadnienie, po długotrwałym okresie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnym, zostało ostatecznie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022r., sygn. akt I OPS 2/22. W powyższym orzeczeniu w tezie drugiej jednoznacznie przyjęto, że: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. wyroki NSA z 27.11.2020r. II GSK 3773/17; z 12.02.2019r. I FSK 116/17; z 8.11.2017r. II OSK 378/16). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Wyjątkiem od zasady związania sądu administracyjnego uchwałą podjętą przez NSA i odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego jest przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA, niemniej Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł ku temu podstaw prawnych. Z tych przyczyn zarzuty naprowadzone w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Kolegium wskazało na konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutki zachodzą od chwili obecnej na przyszłość i dlatego wobec wskazania przez organ I instancji, że decyzja Kolegium o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na stałe zostaje uchylona od dnia 1 listopada 2022r. Wskazanie przez organ konkretnej daty w rozstrzygnięciu decyzji ze względu na jej konstytutywny charakter było powodem reformatoryjnego orzekania przez Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., aby wyeliminować wsteczny skutek utraty mocy decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2014 r., sygn.I OSK 983/13 wyjaśnił, że: "Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. III Po 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z 28.10.2009r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3.01.2013r. sygn. Akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151)". Z powyższego wynika, ze akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. Skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wprost stanowi, że nie przyznaje się świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji, gdy współmałżonek nie dysponuje znacznym stopniem niepełnosprawności. Nie ma problemu temporalnego, w przypadku, gdy współmałżonek ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. W rozpoznawanej sprawie współmałżonka miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na czas określony, zatem osoba z dalszego kręgu osób uprawnionych mogła pobierać świadczenie pielęgnacyjne tylko przez okres, w którym obydwoje małżonkowie dysponują znacznymi stopniami niepełnosprawności. Uprawnienie skarżącej do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego poza okres dysponowania przez obydwoje małżonków znacznym stopniem niepełnosprawności prowadziłoby, do nieuprawnionego pobierania tego świadczenia. Zatem w przypadku , jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na skutki decyzji konstytutywnej, nie do zaakceptowania jest pogląd, że decyzja wywołuje tylko skutki na przyszłość (ex nunc). W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (patrz wyroki NSA z 9.12.2021r. sygn.. akt I OSK 775/21; z 10.08 2021r. I OSK 410/21; wyrok WSA w Poznaniu z 7.09.2017r. – dostępne w cbosa). Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości, wobec czego w rozstrzygnięciu nie ma daty utraty uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, co w świetle wyżej zaprezentowanego stanowiska należy uznać za wadę tej decyzji. Z tego względu Sąd stwierdził, ze doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynika sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, tak co do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz uznania, że decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. może działać tylko na przyszłość. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia.