II SA/Rz 580/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. S. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. S. i M. D. kwotę po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu wpisów od skargi oraz solidarnie kwotę 514 zł /słownie: pięćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem skargi S. S. i M. D. reprezentowanych przez r. pr. R. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpatrzeniu wniosku S. Z. (dalej w skrócie: "inwestor"), Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – ustalił dla inwestora warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Myjnia samochodowa czterostanowiskowa" na działce nr 715/10 obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta podał, że działka nr 715/10 położona jest w terenie, gdzie brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z pisma z dnia 20 maja 2019 r. Biura Rozwoju Miasta [...], przedmiotowa inwestycja nie koliduje z projektem Planu Zagospodarowania Przestrzennego, w zakresie terenów przeznaczonych w projekcie planu pod inwestycje celu publicznego, natomiast koliduje z przeznaczeniem terenu zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, w którym obszar przedmiotowej inwestycji znajduje się w granicach terenu przeznaczonego pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. Dalej Prezydent Miasta podał, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. wykazała zgodność planowanej inwestycji z tymi warunkami, co pozwoliło ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta wskazał również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane pozytywne opinie i uzgodnienia. Po rozpoznaniu odwołań skarżących, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów u.p.z.p. znajdujących zastosowanie w sprawie po czym stwierdziło, że procedując w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem wymogów wskazanych w obowiązującej procedurze administracyjnej, a wydana decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., jak również odpowiada wymogom zawartym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie: "rozporządzenie"). W opracowanej przez organ analizie urbanistycznej zostały ustalone wszystkie wymagane przez przepisy rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji. SKO podzieliło ustalenia Prezydenta Miasta w tym zakresie, jak również nie wniosło uwag do ustalonych przez organ warunków zabudowy i parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem SKO analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo zarówno pod względem formalnym, jak i faktycznym, zaś postępowanie doprowadziło do ustalenia, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem SKO nie zasługują na uwzględnienie podniesione w odwołaniach zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez Prezydenta Miasta w sposób rzetelny i nie wykazuje uchybień, w szczególności w odniesieniu do przepisów obowiązującej procedury administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p. Wśród tych warunków ustawodawca nie wymienił zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Bez znaczenia dla wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są również uregulowania wprowadzające ograniczenia zabudowy w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", który nie został jeszcze uchwalony. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja w zakresie wskazanym przez inwestora, tj. myjnia samochodowa czterostanowiskowa, stanowić będzie usługę uzupełniającą funkcję mieszkaniową, tym samym nie może być uznana za nieprzystającą do funkcji obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie. W ocenie SKO z uwagi na wielkość obiektu, wywołanie ewentualnych niedogodności dla sąsiadującej zabudowy i mieszkańców można określić jako niewielkie, a nawet zwyczajne w warunkach miejskich. SKO podkreśliło, że zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Dalej SKO stwierdziło, że skala i parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie pozwalają przyjąć jego szerszego oddziaływania, skutkującego zaliczeniem do stron - właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości innych niż bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. SKO uznało również, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. SKO wyjaśniło, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. SKO wskazało, że inwestor uzyskał zarówno warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej planowanej myjni samochodowej, jak i warunki techniczne odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej. SKO za bezzasadny uznało również zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały bowiem przesłanki ustalenia warunków zabudowy w postaci dostępu przedmiotowego terenu do drogi publicznej. Natomiast wspomniane w odwołaniu stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w [...] zawarte w piśmie z dnia 21 września 2019 r., znak: [...], dotyczące potrzeby zlokalizowania dodatkowego zjazdu na działkę nr 715/10, nie zostało w decyzji pominięte i zostanie wzięte pod uwagę na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest na etapie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie SKO chybione są również podniesione w odwołaniach zarzuty naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, gdyż zostały one zawarte w części oznaczonej literą "F". Natomiast kwestie dotyczące utrudnień zamieszkiwania w sąsiednich lokalach czy budynkach rozpatrywane być mogą dopiero na etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. SKO wskazało również, że dla myjni samochodowej nie wydaje się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc nie jest możliwe przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto Prezydent Miasta w decyzji zobligował inwestora do spełnienia warunków wynikających z przepisów odrębnych, w tym warunków dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi. SKO stwierdziło, że bezzasadne okazały się podniesione w odwołaniach zarzuty naruszenia przepisów § 4 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 ust. 7, § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 7 i § 8 rozporządzenia. W szczególności Prezydent Miasta wyznaczył obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora jako przedłużenie linii wyznaczonej przez budynek znajdujący się na działce nr 715/16 - zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Prezydent Miasta ustalił również wskaźnik powierzchni zabudowy zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, a także we właściwy sposób ustalił geometrię dachu zgodnie z § 8 rozporządzenia, co znalazło uzasadnienie w analizie urbanistycznej. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nie dopełnienie przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie braku dokładnego wyjaśnienia kwestii kolizji inwestycji z interesem społecznym w zakresie realizacji polityki przestrzennej wobec sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (dalej w skrócie: "Studium"); b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy uczestnicy postępowania wobec brzmienia Studium oraz uprzedniego zawieszenia postępowania w wyniku kolizji z projektem Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną mieli podstawy aby przyjąć, że decyzja organu co do ustalenia warunków zabudowy będzie odmowna; c) art. 6, art. 9, art. 28 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak uchylenia przez SKO decyzji Prezydenta Miasta pomimo nieprawidłowego ustalenia katalogu stron postępowania. 2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; b) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wąskie wyznaczenie przez organ kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja ze względu na wpływ na środowisko i zdrowie ludzi wpływa na prawa i interesy właścicieli nieruchomości dalej położonych, nie tylko bezpośrednio graniczących z działką na której planowana jest inwestycja na nieruchomości oraz objęte terenem analizowanym, c) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego w zakresie warunków odprowadzenia wód opadowych oraz odprowadzenia zanieczyszczonych ścieków; d) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; e) art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia wymagań dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi; f) § 4 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, aniżeli wynikało to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; g) § 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, aniżeli wynikało to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; h) § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie geometrii dachu zamierzenia inwestycyjnego w sposób nie skorelowany z geometrią dachów występujących na obszarze analizowanym. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie zarzutów, podnosząc ponadto kwestie negatywnego wpływu myjni na otoczenie, brak wyliczeń, na podstawie których organ przyjął dopuszczalność warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, brak informacji w jaki sposób organ I instancji dokonał wyliczeń matematycznych ustalonych dla przedmiotowej inwestycji parametrów. Następnie skarżący podnieśli, że wydane warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji zaburzają ład przestrzenny otoczenia, zaprzeczając idei tworzenia harmonijnej całości oraz nie uwzględniając w uporządkowanych relacjach uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, wobec czego nie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa. Zamierzenie inwestycyjne w żadnym stopniu nie nawiązuje do istniejącej zabudowy, albowiem myjnia samochodowa ma wyłącznie charakter usługowy, natomiast w sąsiedztwie inwestycji znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki gospodarcze związane z gospodarką rolną. Skarżący podnieśli, że organy wadliwie powoływały się na zróżnicowaną strukturę zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do błędnego ustalenia wskaźnika przyjęcia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających. Ponadto ustalenie w warunkach zabudowy wskaźnika intensywności zabudowy niemalże dwukrotnie wyższego niż występujący w otoczeniu planowanej inwestycji zaburza w sposób ewidentny ład przestrzenny i godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżących gabaryty planowanej inwestycji w sposób rażący wykraczają poza skalę zabudowy, naruszając tym samym ład przestrzenny. Skarżący zwrócili uwagę, że średnia szerokość elewacji frontowych w sąsiednich budynkach wynosi 11,70 m, podczas gdy dla zamierzenia inwestycyjnego przyjęto szerokość 6,50 m z tolerancją 20 %, a rozbieżność ta nie została w żaden sposób uzasadniona. W decyzji zupełnie dowolnie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ponadto w budynkach sąsiednich zamierzenia inwestycyjnego występują wyłącznie dachy dwu- i wielospadowe, zaś decyzja dopuszcza w stosunku do zamierzonej inwestycji także dach płaski lub przykrycia systemowe w formie powtarzalnych świetlików. Skarżący wskazali również, że sąsiednie połacie dachowe mają spadki od 20o do 45o, podczas gdy dla zamierzonej inwestycji ustalono kąt nachylenia połaci dachowych od 0o do 25o. Skarżący podnieśli, że obowiązek sprawdzenia czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Dotyczy to również urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Ponadto zdaniem skarżących wymogi, o których mowa w art. 54 pkt 2 lit. b i d u.p.z.p. mogą i powinny być rozpatrywane pod kątem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i możliwości oddziaływania na środowisko przyrodnicze oraz ludzkie znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Natomiast w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie nakłada na inwestora obowiązku zastosowania jakichkolwiek środków, które zabezpieczyłyby nieruchomości sąsiednie przed opisanymi w uzasadnieniu skargi immisjami. Wreszcie skarżący podnieśli, że organy zaniechały zbadania czy drogi dojazdowe do planowanej inwestycji znajdują się w wystarczającej odległości od granicy działek, a co za tym idzie czy wzmożony ruch samochodowy wywrze negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie. Nie określono też liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie. Zgodnie z postanowieniami art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z powołanego przepisu wyinterpretowuje się tzw. "zasadę wolności zabudowy". Jej treściowy trzon stanowi reguła, że każdy może swoją nieruchomość zagospodarować wedle swego uznania, z tym jednak zastrzeżeniem, że sposób tego zagospodarowania powinien odpowiadać ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – a jeżeli nie został on uchwalony, ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Realizacja wolności zabudowy nie może ponadto, naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także mieścić się w granicach określonych ustawą. Normatywnym rozwinięciem i uszczegółowieniem zasady wolności zabudowy są reguły wyartykułowane w postanowieniach art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. W myśl pierwszego z powołanych przepisów zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z kolei wymienia enumeratywnie warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby organ mógł wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. I tak, decyzje o warunkach zabudowy można wydać wyłącznie wtedy, gdy łącznie spełnione są następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co w kontekście obowiązków procesowych organów wydających decyzję o warunkach zabudowy oznacza konieczność zbadania wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Zasada ta uzależnia więc zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ukonkretniając wymogi wynikające z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa względem realiów niniejszej sprawy, podać trzeba, że obowiązkiem organów było zweryfikowanie, czy budowa myjni samochodowej czterostanowiskowej na działce 715/10 będzie – między innymi – kontynuowała istniejącą w sąsiedztwie funkcję zabudowy – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika expressis verbis, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się wyłącznie wolnostojąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz budynki gospodarcze. Nie ma w ogóle zabudowy o funkcji usługowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organy przyjęły tezę o nakazie szerokiego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji" i stanęły na stanowisku, że czterostanowiskowa bezdotykowa myjnia samochodowa stanowi uzupełnienie istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd z takim stanowiskiem się nie zgadza, choć co do zasady akceptuje tezę, że kontynuacja funkcji zabudowy nie musi oznaczać dopuszczalności nowej zabudowy wyłącznie o funkcji już istniejącej. Trzeba podkreślić, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są, zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/13. W niniejszej sprawie brak jest kontynuacji zastanego układu urbanistycznego. Objęta postępowaniem inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa i nie spełnia wymagań ładu przestrzennego. Zasada "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Otwarta, czterostanowiskowa, samoobsługowa i jak należy się domyślać – całodobowa - myjnia samochodowa stanowi rodzaj funkcji na tyle odmienny od występującej w analizowanym obszarze, że nie da się jej pogodzić z istniejącą funkcją mieszkalną jednorodzinną. W zabudowie o takiej charakterystyce może ewentualnie występować zabudowa z usługami tzw. pierwszego stopnia – np. żłobek, sklep lub usługi medyczne – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2348/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 79/15. Nie można zaakceptować poglądu, że lokalizacja czterostanowiskowej, samoobsługowej, bezdotykowej myjni samochodowej na terenie, na którym znajduje się wyłącznie zabudowa wolnostojąca, mieszkaniowa, jednorodzinna uwzględnia uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Projektowana myjnia powinna być usługą uzupełniającą w stosunku do zagospodarowania terenu w postaci – przykładowo - stacji paliw lub centrum handlowego. Sąd nie podziela stanowiska, że w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, można lokować każdą zabudowę usługową przyjmując, iż z założenia będzie ona miała charakter uzupełniający. Kwestia ta nie została przeanalizowana zarówno przez autora analizy urbanistycznej, jak i przez organy. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że w takim układzie urbanistycznym sąsiedztwa planowanej inwestycji, jaki został przedstawiony w analizie, czterostanowiskowa myjnia samochodowa, nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie. Z tej przyczyny Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. Wobec charakteru naruszenia prawa, który przesądza o kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze jest bezprzedmiotowa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. ----------------------- • *