II SA/Rz 58/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. SPÓŁKA AKCYJNA z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.415.106.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 września 2022 r. nr BG.6730.74.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej B. SPÓŁKA AKCYJNA z siedzibą w W. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 3 listopada 2022r. nr SKO.415.106.2022 o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 31 marca 2022r. B P.S.A. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni [...] o mocy 200 kW, na części działki nr [...]. Decyzją z [...] września 2022r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji podał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022r.503 t.j. z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". W ocenie Wójta, realizacja wnioskowanej elektrociepłowni wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalono, że planowana elektrociepłownia nie będzie mogła funkcjonować samodzielnie, ponieważ nie będzie produkować biogazu, co wymaga korzystania z biogazu wyprodukowanego przez biogazownię rolniczą planowaną w bezpośrednim sąsiedztwie, co wymaga powiązania technologicznego. W odwołaniu Spółka zarzuciła rozpatrzenie sprawy na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Wójt błędnie przyjął, że planowane przedsięwzięcie będzie technologicznie powiązane z odrębną biogazownią, a zatem że stanowi przedsięwzięcie, którego realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z 3 listopada 2022r. nr SKO.415.106.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium podało, że wnioskowana inwestycja jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019.1839 z późn. zm., dalej "rozporządzenie"). Mając na uwadze definicję przedsięwzięcia, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2022.1029 t.j. z późn. zm.), za zasadne uznano przyjęcie, że wnioskowana elektrociepłownia i objęta odrębnym wnioskiem biogazownia, z uwagi na ich technologiczne powiązanie, stanowią jedno przedsięwzięcia. To oznacza, że inwestor winien przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, czego w opisywanej sprawie nie dokonano. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B P.S.A. zs. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023.775 t.j.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodziły podstawy do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym przyjęcie, że wnioskowana inwestycja będzie technologicznie powiązana z inną inwestycją i w konsekwencji, że jej realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie wynikających z ww. przepisów naczelnych zasad postepowania administracyjnego; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 5. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie spełnia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy; 6. art. 16 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wnioskowana inwestycja znajduje się w obszarze wskazanym w ww. regulacji; 7. § 2 ust. 1 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 8. art. 12 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii poprzez niezastosowanie i błędne uznanie przez organy obydwu instancji, że inwestycja nie jest zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022.2492 t.j.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j. ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie Sąd wskazuje, że sprawa niniejsza jest powiązana ze sprawą prowadzoną pod sygn. akt II SA/Rz 59/23 i Sąd orzekający w pełni podziela zaprezentowane w uzasadnieniu tego wyroku argumenty, które były podstawą do uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił własnej oceny prawnej, ograniczając się do powielenia argumentacji przedstawionej przez organ I instancji. Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania, nie dokonało własnej oceny materiału dowodowego i nie zajęło własnego stanowiska co do tego, czy ustalenia faktyczne, poczynione przez organ I instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wobec braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że Kolegium nie wykazało przyczyn, dla których należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Sąd po analizie akt sprawy uznał natomiast, że zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a było nieuprawnione. Z tych przyczyn, wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Sąd uznał również, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji o odmowie warunków zabudowy są niewystarczające, co doprowadziło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, a następnie II instancji wynika, że inwestycja nie spełnia wymogu, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku jej zgodności z przepisami odrębnymi, do których należą również regulacje dotyczące przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Z przepisu art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. wynika konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia. O zakwalifikowaniu przedsięwzięcia – jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, decydują kryteria wskazane w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym należy mieć na uwadze definicję samego przedsięwzięcia, zawartą w art. 3 pkt 13 u.i.o.ś., który nakazuje traktować przedsięwzięcia powiązane technologicznie jako jedno przedsięwzięcie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonej decyzji była inwestycja, polegająca na budowie elektrociepłowni typu [...] o mocy 200 Kw na części działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że w stosunku do ww. działki zostało złożonych pięć wniosków przez trzech różnych inwestorów, które dotyczą też, budowy biogazowni rolniczej o mocy do 0,5 MW, oraz trzech biogazowni rolniczych na biogaz (o mocy każdej do 0,5 MW). Łączna powierzchnia terenu objętego wnioskami wynosi 9 950 m2. Organ I instancji przyjął, że powyższe przedsięwzięcia są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie a Sąd wnioski w tym zakresie uznaje za prawidłowe i odpowiadające treści art. 3 pkt 13 u.i.o.ś. Przepis art. 3 pkt 13 u.i.o.ś. pozwala na potraktowanie różnych przedsięwzięć jako jedno nawet wtedy, gdy prowadzone są przez dwa różne podmioty; warunkiem jest istnienie powiązań technologicznych między nimi. Zamiarem ustawodawcy jest wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia, jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13.05.2021r., IV SA/Po 38/21 dostępny w cbosa). Decyzja środowiskowa, o której mowa w art. 71 ust 1 u.i.o.ś. wydawana jest dla "przedsięwzięcia", przez które należy rozumieć nie tylko przedsięwzięcie objęte danym projektem budowlanym, ale również istniejące przedsięwzięcie powiązane technologicznie, kwalifikując je łącznie jako jedno, nawet wtedy, jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Celem decyzji środowiskowej, wymaganej przed ustaleniem warunków zabudowy dla przedsięwzięć (inwestycji), które potencjalnie mogłyby - ze względu na swoje rozmiary bądź charakter - powodować nadmierną niedopuszczalną ingerencję w środowisko, jest określenie warunków, na jakich mimo to inwestycja może być realizowana tak, by tę ingerencję ograniczyć. Oddziaływania te mogą przybierać różne formy (hałas, emisje zapachów, drgań, promieniowania, zanieczyszczenia gleby, czy wody etc.) Nie ulega wątpliwości, że wielkość tych oddziaływań zależy od rozmiarów i charakterystyki danego przedsięwzięcia funkcjonującego jako całość, a zatem i warunki, jakie mają zapobiegać nadmiernym oddziaływaniom powinny być określane dla całego przedsięwzięcia. W związku z tym ustawodawca wprowadził w art. 3 pkt 13 u.i.o.ś. definicję "przedsięwzięcia" nakazując za takie uznawać projektowane zamierzenia wraz z istniejącymi już na danym obszarze inwestycjami, które stanowią technologiczną całość (zob. wyrok WSA w Lublinie z 2.07.2019r., II SA/Lu 259/19 dostępny w cbosa; zob. również K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023, art. 71). Analizując technologiczne powiązanie pomiędzy budową biogazowni oraz czterech elektrociepłowni należy podzielić wnioski organu I instancji, że planowane elektrociepłownie będą korzystać z biogazu wyprodukowanego przez biogazownię, co przełoży się na powiązanie technologiczne. Sąd nie podzielił przy tym argumentacji zawartej w skardze, że o braku technologicznego powiązania świadczy możliwość samodzielnego funkcjonowania biogazowni i brak potrzeby korzystania z innej infrastruktury. Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie ma bowiem fakt, że na działce nr [...] planowane są elektrociepłownie na biogaz a zatem, które wytwarzają energię wskutek przetworzenia w procesie spalania uprzednio wyprodukowanego biogazu rolniczego. Powyższe świadczy o powiązaniu technologicznym z planowaną budową biogazowni rolniczej, która ma dostarczać biogaz do elektrociepłowni. Oceniając więc konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy uwzględnić nie tylko parametry inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem, lecz także czterech elektrociepłowni, planowanych również na dz. nr [...]. Biogazownia wraz z czterema elektrociepłowniami jest powiązana technologicznie, bowiem służy do produkcji energii elektrycznej i cieplnej (por. wyroki: NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1303/13, z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 372/13 z 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 811/13, WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 248/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 316/14). Organ I instancji prawidłowo ocenił więc, że planowana budowa biogazowni jest powiązana technologicznie z planowaną budową na tej samej działce czterech elektrociepłowni. Jednak w postępowaniu nie ustalono zasadniczej kwestii, tj. czy ww. przedsięwzięcie, oceniane jako całość spełnia kryteria, zawarte w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które powodują konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowania przedsięwzięcia przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy przy tym zauważyć, że zarówno Organy I, jak i II instancji nie odniosły się do argumentacji skarżącej Spółki, zawartej w piśmie z 14 czerwca 2022r. (karta akt admin nr 53). Skarżąca wywodziła, że zarówno parametry elektrociepłowni i biogazowni, a także objęty zamierzeniem teren zabudowy przemysłowej nie spełniają kryteriów, zawartych w § 2 ust. 1 pkt 47, § 3 ust. 1 pkt 82, § 3 ust. 1 pkt 54b i § 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, kwalifikujących sporną inwestycję do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy wskazać, że § 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, w przypadku elektrociepłowni określa kryterium mocy cieplnej nie mniejszej niż 25 MW, które kwalifikuje tego rodzaju przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnośnie biogazowni rolniczej przepis § 3 ust. 1 pkt 82 ww. rozporządzenia wyłącza tego rodzaju inwestycje z kategorii przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko w przypadku gdy zainstalowana moc elektryczna jest nie większa niż 0,5 MW. Należy również uwzględnić, że § 3 ust 1 pkt 54 lit. b ww. rozporządzenia przewiduje, że przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko jest zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach nie objętych formami ochrony przyrody, wymienionymi w lit. a. Skarżąca Spółka argumentowała, że parametry zarówno biogazowni rolniczej, jak i łącznie czterech elektrociepłowni przy uwzględnieniu planowanej zabudowy przemysłowej nie pozwalają na zakwalifikowanie tych inwestycji jako mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Deklarowane we wniosku parametry znajdują potwierdzenie w piśmie organu I instancji z 10 maja 2022r., stąd też w toku postępowania organy winny ocenić, czy wskazane w tym piśmie inwestycje oceniane łącznie – wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. O zakwalifikowaniu danego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje wyłącznie fakt powiązania technologicznego inwestycji, lecz to, czy spełnia ona kryteria wskazane szczegółowo w przepisach § 2 i § 3 ww. rozporządzenia. Organy I i II instancji nie przedstawiły w toku postępowania ustaleń, które pozwoliłyby stwierdzić, że inwestycja objęta wnioskiem, oceniana łącznie z pozostałymi przedsięwzięciami planowanymi na dz. nr [...], wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W uzasadnieniach decyzji Organy I oraz II instancji argumentowały, że Inwestor nie przedstawił decyzji o środowiskowych uwarunkowania przedsięwzięcia mimo, że planuje inwestycję powiązaną technologicznie z pozostałymi planowanymi elektrociepłowniami. Jednak Organy nie przedstawiły ustaleń co do łącznych parametrów inwestycji i nie skonfrontowały ich z kryteriami, wynikającymi z § 2 i § 3 ww. rozporządzenia. W tych okolicznościach Sąd ocenił, że stwierdzenie organu o braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ma charakter przedwczesny i nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co prowadzi do wniosku o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Sąd na rzecz Skarżącego zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego.