II SA/Rz 570/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2023 r. nr SKO.4111/1032/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję i decyzję Burmistrza z dnia 17 października 2022 r. nr MGOPS.5221.2648.3.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej G. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 9 lutego 2023r. nr SKO.4111/1032/2022, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 26 stycznia 2022r. GB (dalej: "Skarżąca") zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – FK. Decyzją z [...] października 2022r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że FK legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej z orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność u ojca Skarżącej powstała przed ukończeniem 18, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. W opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 390) – dalej: "u.ś.r.". Ponadto organ I instancji uznał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia Skarżącej a sprawowaniem opieki nad ojcem. Skarżąca mieszka w odległości 70 km od ojca, natomiast 2 km od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego mieszka jego syn – PK, który pomaga w opiece. Przeprowadzony wywiad środowiskowy pozwolił ustalić, że FK jest relatywnie samodzielny, a Skarżąca w zasadzie nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni spełnia przesłankę określoną art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Zakwestionowała, że nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką. Decyzją z 9 lutego 2023r. nr SKO.4111/1032/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza. Kolegium wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, wobec czego zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u ojca Skarżącej. Nie została jednak spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Kolegium, sprawowanie opieki nad ojcem przez pięć dni w tygodniu, zakres czynności, które FK wykonuje samodzielnie oraz możliwość uzyskania okazjonalnej pomocy ze strony innych osób nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. Ponadto zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą nie wykracza poza zakres zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Mając na uwadze powyższe, decyzja organu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, utrzymano w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, GB wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej ww. regulacji, które doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022.2492 t.j.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j. ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3 § 1 art. 145 p.p.s.a.). Co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) Po rozpoznaniu sprawy w ww. granicach legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd w całości akceptuje stanowisko Kolegium i argumentację z odniesieniem się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 przywołaną na tę okoliczność, że data powstania niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę. Jest to wyraz realizacji konstytucyjnej zasady równości wobec prawa osób posiadających podobne cechy. W ponownie prowadzonym postepowaniu organ I instancji z mocy art. 153 p.p.s.a. będzie związany tym stanowiskiem Sądu i w przypadku uprawomocnienia się wyroku nie może powrócić do stanowiska z pominięciem skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z [...] wynika, że FK jest osobą, u której stwierdzono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Powyższe stwierdzenie jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem przesłanka podmiotowa po stronie osoby wymagającej opieki została spełniona. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Skarżąca wykonuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a zakres tej opieki uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, zatem rezygnacja z zatrudnienia, czy niepodejmowanie zatrudnienia jest skutkiem sprawowanej opieki. Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych. Dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być na tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy). Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por.m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3.03.2022r. II SA/OL 128/22 i WSA w Gliwicach z 16.06.2021r. II SA/Gl 497/21 dostępne w cbosa). Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7.08.2019r., I OSK 4023/18 dostępny j.w.). Z wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca w sposób jak najbardziej prawidłowy wykonuje opiekę, a FK podkreślił, że ma pięcioro dzieci, ale niezbędnej pomocy udziela mu córka. W zaskarżonej decyzji Kolegium błędnie oceniło, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą nie wykracza poza zakres zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zauważyć należy, że ustawodawca posługuje się terminem opieka i nie definiuje czynności, które mieszczą się w tym pojęciu, albo czynności wymaganych, co pozwoliłoby na przyjęcie, że opieka jest sprawowana. Zatem uznanie przez Kolegium, że wykonywanie zwykłych czynności domowych nie wchodzi w zakres sprawowanej opieki jest nietrafne i nie wynika z żadnego przepisu prawa. Natomiast zakres czasowy wykonywania opieki nad osobą niepełnosprawną jest tym czynnikiem, który należy szczegółowo wyjaśnić, gdyż ta okoliczność jest okolicznością prawotwórcza dla stwierdzenia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia, co łącznie z wykonywaną opieką decyduje o spełnieniu przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z przepisu tego wynika, że osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą. Warunku stałej opieki nie można rozumieć jako wykonywanie jej przez 24 godziny na dobę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika też, że opieka jest sprawowana przez 5 dni w tygodniu i istnieje pewien zakres czynności, które ojciec Skarżącej wykonuje samodzielnie, a okazjonalnie ma możliwość uzyskania pomocy okazjonalnej od innych osób w tym syna, który mieszka w odległości 2 km. Organ jednak nie poczynił ustaleń, czy czas, w którym Skarżąca wykonuje opiekę nad ojcem nie wyłącza podjęcia zatrudnienia. Okazjonalna opieka syna nie jest z kolei opieką stałą i długotrwałą. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało też jednoznacznie przyjęte, że fakt niezamieszkiwania z osobą wymagającej opieki nie jest przesłanką eliminującą przyznanie tego świadczenia. Fakt sprawowania opieki jest zatem niezaprzeczalny. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie pełnomocniczki Skarżącej z dnia 7 września 2022r. złożone ze świadomością o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w pkt 2 przedstawiono zakres sprawowanej opieki. Pismo to zostało podpisane przez pełnomocniczkę Skarżącej, czyli nie jest osobistym oświadczeniem Skarżącej. Takie oświadczenie złożone ze skutkiem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań winno być osobiście podpisane przez Skarżącą. Kwestia ta będzie wymagała wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępianiu, gdyż w tym zakresie organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. Z uzupełnionego wywiadu środowiskowego z 14 września 2022r. wynika, że MK, syna FK nie miał dobrych relacji z ojcem, ale ostatnio stara się je poprawić. Ze złożonego oświadczenia, w żaden sposób nie wynika, że syn zamierza się podjąć stałej i długotrwałej opieki. Deklaruje możliwość pomocy ojcu, ale nie finansową. Trzeba też mieć na względzie, że granice postępowania administracyjnego wyznacza wniosek Skarżącej i w tym postępowaniu należy jednoznacznie ustalić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane wykładnią i oceną prawną przedstawioną w uzasadnieniu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 p.p.s.a.