II SA/Rz 564/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala-

Decyzją z dnia [..] marca 2010 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] (dalej SKO lub Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 157 § 1-3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku B.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [..] października 2009 r., nr [..] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z dnia [..] marca 1997 r., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [..], stanowiącej własność S. i S. S. oznaczonej nr [..] o pow. 4188 m², na nowe nieruchomości oznaczone nr [..] /1 i [..] /2. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Kolegium decyzją z dnia [..] października 2009 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z dnia [..] marca 1997 r., gdyż wnioskodawcy B.M. nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.M. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, art. 6 i 7 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., a także naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.), poprzez wydanie decyzji sprzecznej z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07 w którym przesądzono, że przysługuje mu status strony, bowiem podział działek może ingerować w prawa innych osób. W przedmiotowej sprawie dokonano podziału nieruchomości w taki sposób, iż nie mają one dostępu do drogi publicznej. Wystąpienie właściciela jednej z wydzielonych działek o ustanowienie drogi koniecznej narusza interesy wnioskodawcy, po którego nieruchomości ta służebność ma przebiegać. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [..], dokonująca podziału nieruchomości, jest rażąco sprzeczna z obowiązującym obecnie, jak i w dacie jej wydania, prawem. Nowo wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej, a zatem nie mogły zostać "wprowadzone do obrotu prawnego". B.M. podniósł, iż organ winien z urzędu wszcząć postępowanie z uwagi na wydanie decyzji z dnia 19 marca 1997 r. z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej "gdy podmiot którego dotyka naruszenie prawa nie może bronić się, gdyż nie posiada przymiotu strony". Po rozpatrzeniu tego wniosku Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 16 października 2009 r. podtrzymując stanowisko, że B.M. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 k.p.a. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Musi istnieć wyraźna norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swoje prawa. B.M. swój interes prawny wywodzi z faktu, że właściciele działki będącej przedmiotem podziału żądają ustanowienia drogi koniecznej przez nieruchomość należącą do niego, a żądanie to podyktowane jest wadliwym podziałem nieruchomości. Powołując się na akta sprawy Kolegium podniosło, iż decyzja podziałowa (z 19 marca 1997 r.) nie pozbawiła działek nr [..] /1 i [..] /2 dostępu do drogi publicznej. Nowo wydzielone działki, stanowiły przedmiot własności S. i S. S. i posiadały dostęp do drogi publicznej przez działkę [..] /4, która w dacie wydawania decyzji z 1997 r. stanowiła drogę dojazdową, własności Gminy Miasta [..]. Pozbawienie działki nr [..] /1 odpowiedniego dostępu do drogi publicznej spowodowane było zawartą w formie aktu notarialnego umową zamiany z dnia [..] kwietnia 1997 r., Rep. A Nr [..] /1997 działek nr [..] /4, nr [..] /6 z działką nr [..] /2, pomiędzy S. i S. S. a W. i I.M. Umowa ta nie ustanawiała odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem organu powyższe okoliczności nie mogą przesądzać o uznaniu B.M. za stronę postępowania. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, nie kształtowała sytuacji prawnej B.M. - ani w dacie jej wydania, ani w chwili obecnej. Nie można także wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który dawałby podstawę do przyjęcia, iż decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wywołałaby zmiany w sferze prawnej wnioskodawcy. Toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej, może świadczyć jedynie o istnieniu po stronie B.M. interesu faktycznego. Organ podkreślił, iż w postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani łączenia z innymi nieruchomościami. W skardze B.M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z dnia [..] marca 1997 r., względnie o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że po stronie wnioskodawcy brak interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutu dotyczącego zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, pomimo rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podkreślił, że pominięto stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. I SA/Wa 91/07, w kwestii posiadania przez skarżącego statusu strony. Wskazał, że przepis art. 285 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako kc), (dotyczący służebności gruntowej) w zw. z art. 145 kc (tj. służebność drogi koniecznej), stanowi konkretny przepis prawa materialnego, którego naruszenie powoduje, iż posiada przymiot strony w postępowaniu. Decyzja podziałowa miała i ma realny wpływ na prawa skarżącego. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09 wskazał, że właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiadujący z nieruchomością, która podlega podziałowi, nie są pozbawieni możliwości ochrony swych praw właścicielskich, a które podlegają ochronie konstytucyjnej. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że WSA w Warszawie w wyroku zobowiązał organ do uzupełnienia materiału dowodowego, dopiero wówczas możliwym będzie ustalenie czy B.M. przysługuje status strony. Decyzja będąca przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności nie kształtowała w dacie jej wydania, jak również w chwili orzekania przez organ nadzoru sytuacji prawnej B.M. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 648/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej WSA, po rozpatrzeniu skargi B.M., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] marca 2010 r. nr [..] /09 i poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] października 2009 r. nr [..] /09 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości, z powodu naruszenia przez Kolegium przepisów o właściwości. Na skutek skargi kasacyjnej Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. sygn. I OSK 755/11, uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu naprowadził, że ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i gdy okoliczność ta znalazła wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. W wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się w kwestii właściwości organu do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z tego względu postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2009 r. o przekazaniu sprawy według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [..] było zasadne, bowiem kompetencje w zakresie podziału nieruchomości uprzednio należące do kierowników urzędów rejonowych powierzone zostały wójtom, burmistrzom i prezydentom miast, na podstawie art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102. 651 ze zm.). Natomiast kolegium, jako organ wyższego stopnia wobec wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach dotyczących podziału nieruchomości jest organem, do którego kompetencji należy rozpatrywanie odwołań czy zażaleń jak i sprawowanie funkcji organu właściwego do weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy podziału dgr [..] o pow. 4188 m² stanowiącej własność S. i S.S., dokonanego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z dnia [..] marca 1997 r., nr [..], na działki nr [..] /1 i nr [..] /2. W postępowaniu tym, prowadzonym na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm./, stronami byli wyłącznie właściciele nieruchomości podlegającej podziałowi. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył B.M. w dniu 26 czerwca 2006 r. /k. 18 akt adm. – T. I./. Nie jest kwestionowane również, że aktem notarialnym z dnia 11 kwietnia 1997 r. S.S. S S. dokonali zamiany działki powstałej w wyniku podziału oznaczonej numerem [..] /2, na działki nr [..] /4 i [..] /6 /akt notarialny - k. 13 akt adm. dot. podziału/. Z kolei decyzją Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] sierpnia 2003 r., [..] /02, dokonano podziału m.in. działki nr [..] /2, na działki nr [..] /3, [..] /4, [..] /5, [..] /6, [..] /7 i [..] /8 /k. 24-27 akt jw./. Bezsporne jest także, że B.M. jest współwłaścicielem dgr [..] /2 oraz właścicielem m.in. [..][..] /1 i dgr [..] /2 /k. 29-30 akt jw./. Działki te w dacie dokonywania podziału w 1997 roku nie graniczyły z dgr [..], ani nie graniczą obecnie z żadną z działek powstałych z podziału dgr [..] /2 z działką będącą własnością wnioskodawcy /vide: mapy k. 8 oraz k. 28 akt adm. j.w. oraz oświadczenie B.M. złożone do protokołu rozprawy, k. 111 akt sądowych/. II. Podział działki dokonany decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, miał oparcie w przepisie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tą regulacją, podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /ust. 1/; podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału /ust.3/. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, wedle którego prawo o wystąpienie z wnioskiem o podział nieruchomości służy tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym do tej nieruchomości, bowiem tylko takie podmioty mają wyraźny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. /zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. II ARN 16/95 – OSNCP 1995/21/258 i z dnia 25 listopada 1993 r. sygn. III ARN 58/93 – LEX 179276, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1998 r. sygn. SA/Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180/. W aktualnym stanie prawnym podział nieruchomości regulują przepisy art. 93 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Nie cytując tych przepisów wskazać jednak należy, że w obowiązującym stanie prawnym stanowisko orzecznictwa dotyczące stron takiego postępowania nie uległo zmianie. Stroną postępowania jest właściciel nieruchomości, względnie użytkownik wieczysty tej nieruchomości, jak również osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, o ile wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powszechnie przyjmuję się również, że przymiotu strony w postępowaniu podziałowym nie mają właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich /tak np. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 753/06, niepubl, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 853/06, LEX 320094/. Pogląd taki prezentowany jest również w piśmiennictwie /zob. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007, wyd. 2, s. 368-369/. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę poglądy wyżej przedstawione w całości podziela. III. Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z dnia [..] marca 1997 r., w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], gdyż zdaniem organu B.M. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 w zw .z art.157 § 2 k.p.a. a więc nie jest uprawniony do wystąpienia z takim wnioskiem. Konkluzja ta jest prawidłowa. Jak już wyżej wskazano, wnioskodawca nie był i niej jest właścicielem działki nr [..] objętej decyzją z dnia [..] marca 1997 r. Nie legitymował się też ograniczonym prawem rzeczowym do tej nieruchomości co w sposób nie budzący wątpliwości oznacza, że nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu powyższej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. B.M. nie był też sąsiadem nieruchomości podlegającej podziałowi a sam podział dgr [..] w żaden sposób nie dotyczył interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, co wynika z ustalonego stanu faktycznego. W tym stanie faktycznym powoływanie się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09 nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż stan faktyczny, który legł u podstaw tego rozstrzygnięcia w żadnym wypadku nie jest porównywalny ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Również wadliwe jest stanowisko skarżącego, o ile przymiot strony postępowania upatruje w wiążącym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07, gdzie kwestia ta miała być przesądzona. Otóż lektura tego wyroku nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przyczyną uwzględnienia skargi B.M. było naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające właśnie na niewyjaśnieniu kwestii własnościowych dotyczących nieruchomości objętej decyzją z 1997 roku i dalszej historii własnościowej działek powstałych w wyniku tego podziału. Jak już w punkcie I. uzasadnienia wskazano, zagadnienia te zostały wyjaśnione przez Kolegium, co pozwoliło temu organowi trafnie ustalić, że B.M. nie był /i nie jest/ właścicielem dgr [..] ani żadnej działki powstałej w wyniku jej podziału z 1997 roku oraz dalszych podziałów; nie przysługiwało mu również ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości, wreszcie nie był nawet bezpośrednim sąsiadem działki podlegającej podziałowi, a więc nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w z złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z dnia [..] marca 1997 r., nr [..] /97. Zaznaczyć też należy, że konkluzja ta stanowi kontynuację aktualnej linii orzecznictwa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. I OSK 669/10 stwierdzono bowiem, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej /LEX nr 824454/. Skarżący ma natomiast interes faktyczny, gdyż w wyniku czynności cywilnoprawnej dokonanej już po podziale dgr [..] /umowy zamiany nieruchomości z dnia 11 kwietnia 1997 r./ oraz na skutek dalszych podziałów dgr [..] /2 dokonanych decyzją z dnia 4 sierpnia 2003 r. zaistniała sytuacja, w której w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej m.in. dla działki [..] /1, jeden z wariantów służebności przebiega przez działki skarżącego. Tego typu "interes" nie czyni jednak B.M. stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z dnia [..] marca 1997 r. Z tych przyczyn, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/.