II SA/Rz 561/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2020 r. nr [...].

Przedmiotem skargi K. C. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] i orzekająca o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem P. K. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że powodem wydania decyzji odmownej była data powstania niepełnosprawności P. K. Z ustaleń organu wynikało bowiem, że niepełnosprawność powstała w wieku 21 lat, po ukończeniu nauki. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r."). Następnie SKO przytoczyło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych SKO stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO uznało jednak, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżąca - żona P. K., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO wyjaśniło, że istota świadczenia pielęgnacyjnego polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Natomiast w niniejszej sprawie z wywiadu środowiskowego wynika, że P. K. jest zatrudniony w wymiarze 0,55 etatu, skarżąca pomaga mu przy higienie osobistej, ubiera, przygotowuje i podaje posiłki, pomaga przy wsiadaniu do samochodu. Zdaniem SKO nie można przyjąć, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, która wyklucza aktywność zarobkową, skoro jej mąż przebywa poza miejscem zamieszkania z uwagi na wykonywanie zatrudnienia. Skarżąca była natomiast zatrudniona w okresie od dnia 14 października 2013 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. w wymiarze pełnego etatu. W ocenie SKO "stałość" opieki wyraża się w konieczności jej sprawowania w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy w ramach stosunku pracy czy innej pracy zarobkowej. Wprawdzie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności P. K. istnieje wskazanie, iż wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jednakże opieki tej nie sprawuje skarżąca, gdyż P. K. większą część dnia spędza poza miejscem zamieszkania. Taka sytuacja istniała też wcześniej, gdy skarżąca pozostawała w stosunku pracy. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że brak jest podstaw przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że od 2016 r. pozostaje w związku małżeńskim z P. K. i sprawuje nad nim pełną opiekę, gdyż P. K. jest osobą niepełnosprawną poruszającą się na wózku inwalidzkim. Skarżąca wskazała czynności, przy których musi pomagać mężowi, m.in. przy wsiadaniu do auta i na wózek, kąpieli, ubieraniu, higienie osobistej. Skarżąca podała, że doznane kalectwo jest dużym obciążeniem psychicznym dla P. K., dlatego fakt zatrudnienia był dla niego ważny. Skarżąca wskazała również, że w istocie od 2013 r. pozostawała w stosunku pracy, niemniej od 2016 r. przebywała na urlopie wychowawczym i wówczas sprawowała opiekę nad mężem. Natomiast w styczniu 2020 r. zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania dalszej opieki nad mężem. Aktualnie P. K. pozostaje bez pracy z uwagi na epidemię koronawirusa. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Realizując swoją ustrojową kompetencję sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Analiza przedstawionych sądowi akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji naruszyły tak przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, i to w stopniu który niewątpliwie, zasadniczo przełożył się na treść rozstrzygnięcia. Wstępnie Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W tym kontekście rozstrzygnięcie organu I instancji niewątpliwe było więc wadliwe. Błędnie natomiast SKO przyjęło, że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie kwestionuje, że P. K. pozostaje ze skarżącą w związku małżeńskim, nie podważa również ustalenia, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie podziela natomiast stanowiska, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie w takim skonfigurowaniu, w którym o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się małżonek osoby wymagającej opieki. Przesłanka negatywna określona w powołanym przepisie dotyczy wyłącznie takich sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna osoba niż małżonek osoby wymagającej opieki. Zupełnie pozbawione sensu byłoby założenie, że o świadczenie pielęgnacyjne może ubiegać się wyłącznie taki małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc z założenia sam nie jest samodzielny i wymaga pomocy osób trzecich – zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 182/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., IV SA/Wr 208/18; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 3539/18. Wreszcie kwestia kluczowa: Sąd jako zdecydowanie przedwczesne ocenia ustalenia, że skarżąca nie sprawuje stałej lub długotrwałej opieki nad swoim mężem. Założeniem wyjściowym, na którym oparło się SKO był wniosek, że zatrudnienie męża skarżącej – P. K., w wymiarze 0,55 etatu w Fundacji [...] w R. – firmie zatrudniającej osoby niepełnosprawne - a limine wyklucza spełnienie przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci "stałej lub długotrwałej opieki". Trzeba odnotować, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2009 roku wynika, że mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 9 sierpnia 2008 roku na stałe. W orzeczeniu potwierdzono konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazano również, że mąż skarżącej może być zatrudniony na "stanowisku przystosowanym". Z orzeczenia wynika więc explicite, że konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nie wyłącza możliwości zatrudnienia – oba układy faktyczne mogą ze sobą współistnieć i wzajemnie się nie wykluczają. Potwierdza to zresztą art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, (Dz. U. 2020 r. poz. 426), który stanowi, że "Do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji". Z cytowanego przepisu wynika, iż nie można wykluczyć, że osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności może podjąć zatrudnienie, które z kolei nie wyłącza per se wymogu sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Korelując powyższe z postanowieniami art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd stwierdza, że powołany przepis nie wymaga, aby ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne sprawował opiekę całodobowo, przez cały czas. Wymaga natomiast, by osoba wymagająca opieki legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo "orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki (...)". W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony. Do organu nie należy ocena, czy P. K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Do oceny organu należy natomiast ustalenie, czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, a kwestia ta nie została ustalona i rozważona w sposób realizujący wymogi kodeksowe. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje nad mężem stałą opiekę – cz. IX, k 5/5 – wnioski pracownika socjalnego. Wskazuje się w nim również, jakie czynności skarżąca wykonuje w ramach opieki nad P. K. W ocenie Sądu konieczne jest jednoznaczne ustalenie: 1) ile razy w tygodniu mąż skarżącej przebywa w pracy, w jakich godzinach i jak długo; 2) czy skarżąca w tym czasie mogłaby wykonywać pracę w ramach zatrudnienia, czy też czynności realizowane przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki, tak w czasie gdy mąż jest w domu, jaki i wówczas gdy przebywa w pracy, możliwość podjęcia takiego zatrudnienia wykluczają. Założenie, że skarżąca nie może wykonywać czynności związanych z opieką nad mężem w czasie, gdy przebywa on w pracy – bez szczegółowych ustaleń, które by takie założenie potwierdzały - jest błędne. Odnosząc się do argumentacji eksponującej, że skarżąca pozostawała w stosunku pracy od 14 października 2013 roku Sąd zwraca uwagę, że skarżąca pozostawała wprawdzie w stosunku pracy do 31 stycznia 2020 roku na ½ etatu, jednakże w okresie od 16.01 – 27.08.2017 i od 23.05.2019 – 01.01.2020 roku przebywała na urlopie rodzicielskim a w okresie od 31.10.2017 – 29.05.2018 roku na urlopie wychowawczym. Ponadto w bardzo licznych okresach była na zwolnieniu chorobowym. Jak wynika z wywiadu środowiskowego w tym czasie przebywała w domu i mogła opiekować się mężem. Pomijać nadto nie można, że rozstrzygając o zasadności wniosku skarżącej organy powinny kierować się aktualnym stanem faktycznym, a zatem ustalić, czy obecnie skarżąca sprawuje stałą lub długotrwałą opiekę nad mężem. Z wyłożonych względów wobec naruszenia prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie, oraz prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak kompletnych ustaleń w sprawie, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z części zważającej niniejszego uzasadnienia.