II SA/Rz 554/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu T. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

II SA/Rz 554/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania T. P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 20 października 2020r.T. P. zwrócił się do organu o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką F. P. Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką F. P. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność F. P. W związku z powyższym nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.). Od powyższej decyzji odwołał się T. P. podnosząc, że cały czas sprawuje opiekę nad matką, która wymaga całodobowej opieki. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że decyzja organu I instancji jest błędna i zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia. SKO w [...] opisaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na wyrok z dnia 21 października 2014r. K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym tut. Sądu Kolegium wskazało, że wyrok TK nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Mając na względzie powyższe Kolegium uznało, że organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co zdaniem SKO miało charakter co najmniej przedwczesny. Wskazany przez organ I instancji powód, dla którego odmówiono przyznania Odwołującemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi bowiem moment powstania niepełnosprawności u matki Odwołującego. SKO stwierdziło więc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium zaleciło, aby organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie zastosował się do przedstawionej powyżej oceny prawnej, w szczególności zweryfikował w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przedstawionej wykładni prawa materialnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. W przypadku pozytywnej oceny Kolegium zobowiązało organ I instancji do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. T. P. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2021r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Mając na względzie wskazane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie merytorycznej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie Strony doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem pomimo braku wykazania naruszeń przepisów prawa procesowego, których zakres ma wpływ na prawidłowe ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy, naruszając granice kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, zgodnie z zasadą merytorycznego załatwiania spraw w administracyjnym toku instancji. Skarżący stanął na stanowisku, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: - organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i - organ uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ I instancji, rozpoznając wniosek T. P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia błędnie uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W orzeczeniu o przyznaniu matce Skarżącego – F. P. znacznego stopnia niepełnosprawności nie wskazano daty powstania niepełnosprawności. Kolegium rozpoznając odwołanie Skarżącego uznało, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., która nie uwzględniała wskazań wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. K 38/13. Kolegium jednak z faktu dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organ I instancji wyprowadziło błędny wniosek o konieczności w takiej sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium uzasadniając wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. wskazało, że decyzja organu I instancji "została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.". W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium nakazało organowi I instancji zastosować się do przedstawionej oceny prawnej oraz zweryfikować w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przedstawionej w zaskarżonej decyzji wykładni prawa materialnego - art. 17 ust. 1b u.ś.r. Należy zatem stwierdzić, że Kolegium uzasadniając wydanie roztrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazało na jakiekolwiek naruszenia przepisów postępowania, jakich miałby się dopuścić organ I instancji. Kolegium upatrywało podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w dokonaniu przez organ I instancji błędnej wykładni prawa materialnego. Taki sposób rozumienia i zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest błędny. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Należy bowiem przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Przypomnieć trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (tak wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20). W niniejszej sprawie Kolegium nie tylko nie wskazało, by organ I instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, lecz nie określiło również, jaki zakres sprawy jest konieczny do wyjaśnienia. Kolegium zaleciło natomiast ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej w zaskarżonej decyzji oceny prawnej oraz weryfikację, czy zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał więc, by w toku postępowania należało wyjaśnić konkretne okoliczności sprawy, czy też by zachodziły wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu Kolegium nie wykazało więc, by zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy natomiast wskazać, że w toku postępowania przed organem I instancji zgromadzono stosowne oświadczenia Skarżącego i przeprowadzono wywiad środowiskowy z których wynikało, że Skarżący jest synem podopiecznej F. P. Ciąży na nim obowiązek alimentacyjny a nie ma innych osób zobowiązanych alimentacyjnie wobec jego matki, która jest wdową. Wywiad środowiskowy potwierdził fakt sprawowania opieki przez T. P. Skarżący nie podejmuje zatrudnienia a informacje dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne potwierdzają brak danych w tym zakresie. Matka, nad którą Skarżący sprawuje opiekę ma znaczny stopień niepełnosprawności oraz stwierdzoną w orzeczeniu Lekarza Orzecznika z 1 lipca 2020r. - trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Skarżący oświadczył również, że nie pobiera żadnych świadczeń emerytalno – rentowych i świadczeń opiekuńczych a matka nie przebywa w placówce opiekuńczej. Wobec ustalonych przez organ I instancji ww. okoliczności sprawy Kolegium powinno było więc wydać decyzję merytoryczną co do odmowy lub przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W razie powstania wątpliwości co do okoliczności faktycznych, Kolegium ma możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na względzie powyższe należało uznać, że Kolegium nie wykazało, aby w sprawie zachodziły przesłanki, stanowiące podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ I instancji wskazuje natomiast, że Kolegium miało możliwości wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie wyżej przedstawione okoliczności należało uznać, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. ----------------------- SKO.4111/677/2020