II SA/Rz 542/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 2 lutego 2023 r. nr SKO.404.GG.287.8.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2022 r. nr GG-VII.6830.7.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej D. S. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 2 lutego 2023 r., znak: SKO.404.GG.287.8.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia D.S. (dalej: "Wnioskodawczyni"/"Skarżąca") na postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 30 grudnia 2022 r. znak GG-VII.6830.7.2022 w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonej w [...] o nr ew. [...], [...], [...] stanowiącej własność Skarżącej, z nieruchomością o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] stanowiącej własność M.S. oraz E. i J. małżonków S. w częściach i nieruchomością o nr ew. [...], [...], [...] stanowiącej własność E. i J. małżonków S., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika adwokata), wnioskiem z 13 listopada 2022 r. wniosła o dokonanie rozgraniczenia dla działek o nr ew. [...], [...], [...] będących własnością E. i J. małżonków S. i działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność M. S. oraz E. i J. małżonków S. w częściach a nieruchomością, której jest właścicielem oznaczonej nr ew. [...], [...], [...] - wszystkie położone w [....]. Prezydent odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W zażaleniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022r. poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a.") poprzez całkowite pominięcie stanowiska Naczelnika Wydziału Geodezji wyrażonego w piśmie z dnia 21 września 2021 r., w którym wskazano, że dla działki ewidencyjnej nr [...] nie było prowadzone postępowanie z działkami sąsiednimi, powołując wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu tego wyroku przywołano ww. pismo geodety powiatowego. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 6, art 7, art. 7a, art. 8 i art 9 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. Kolegium rozpoznając zażalenie stwierdziło, że ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego, w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjnie kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990, dale: "p.g.i.k.") i następne, odbywa się wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone; były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych. Aby dokonać rozgraniczenia nieruchomości, w przypadku gdy granice nieruchomości zostały wcześniej ustalone, musi istnieć spór co do przebiegu granicy lub punktów granicznych pomiędzy przyległymi nieruchomościami. W okolicznościach sprawy brak jest sporu co do granic nieruchomości, który podlegałby rozpatrzeniu w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wniosek obejmuje między innymi rozgraniczenie nieruchomości o nr ew. [...], [...], [...] stanowiącej własność wnioskodawczyni z nieruchomościami, których właścicielami są E. i J. S. oznaczone nr ew. [...], [...] oraz [...], które nie posiadają wspólnych punktów granicznych, co wyklucza w świetle przywołanych wyżej przepisów prowadzenie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Ponadto z akt sprawy wynika, że dane liczbowe dokumentacji technicznej znajdujące się w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], umożliwiają określenie położenia punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej z nieruchomościami będącymi własnością w 191/273 cz. M.S. i w 82/273 cz. małżonków S., w trybie wznowienia lub wyznaczenia granic, przewidzianym przepisem art. 39 p.g.i.k., bez konieczności prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku rozgraniczenia dla działki o nr ew. [...] z działkami sąsiednimi Kolegium wskazało, że działka ta nie stanowi własności Skarżącej, powstała w wyniku podziału działki [...]. Natomiast co do określających przebieg granicy niestabilizowanych punktów granicznych, to nie stanowi ona podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Analiza przepisów wskazuje, że z rozgraniczeniem mamy do czynienia, jeśli konieczne jest ustalenie przebiegu granicy, a nie tylko wskazanie w terenie, gdzie przebiega ustalona już granica. W przypadku zatarcia w terenie prawnej granicy nieruchomości wystarczy wznowienie znaków granicznych. Zgodnie z art. 38 p.g.i.k. właściciele lub inne osoby władające nieruchomościami (gruntami) są obowiązane do ochrony znaków granicznych. Przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy (art. 39 ust. 1 p.g.i.k.). Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych - na zlecenie, a więc i na koszt zainteresowanych osób. W razie istnienia sporu co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym lecz sądowym. Kolegium wyjaśniło, że z materiału dowodowego wynika, iż po przeprowadzeniu przez uprawnionego geodetę czynności wznowienia znaków lub wyznaczenia punktów granicznych można dokonać ich stabilizacji w obecności stron, jednak na wniosek zainteresowanych właścicieli nieruchomości i na ich koszt. W tej sprawie Prezydent zasadnie przyjął, że zestawienie zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowi wykazaną przeszkodę do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z art. 61a K.p.a. W skardze Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: - rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 61a § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż należy odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie między nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] stanowiącą własność Skarżącej a nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki [...] , [...] i [...], podczas gdy stan prawny ww. nieruchomości, w tym stan dotyczący ustalenia przebiegu granic nie został nigdy w żaden sposób uregulowany prawnie, tym bardziej nie został uregulowany w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 września 1999 r. znak G.V.7214/37/99, ani w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 listopada 2001 r. znak GG.VII.7430/56/2001 (która to decyzja zatwierdza podział nieruchomości nr [...] na działki [...] i [...], a Prezydent całkowicie pomija, że dla działki ewidencyjnej nr [...] nie było prowadzone rozgraniczenie z działkami sąsiadującymi (pismo załączone do wniosku). Z bazy danych ewidencji gruntów i budynków wynika zaś, że przebieg granicy działki nr [...] określają punkty graniczne oznaczone w ewidencji jako niestabilizowane. Taki sam pogląd wyraził Sąd Rejonowy w [...] w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2022 r. w sprawie [...]. Skarżąca złożyła do Prokuratury Rejonowej w [...] zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa usunięcia w sierpniu lub wrześniu 2020 r. znaku granicznego umieszczonego na działce nr [...] przy ul. [...], tj. o czyn z art. 277 kk . Postanowieniem z 4 października 2021 r., zatwierdzonym 7 października 2021 r. przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] odmówiono wszczęcia dochodzenia w ww. sprawie. Sąd utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie powołał się na pismo z dnia 27 września 2021 r. Skoro w piśmie tym wskazano, że dla działki [...] nie było prowadzone rozgraniczenie z działkami sąsiadującymi, a z bazy danych ewidencji gruntów i budynków wynika zaś, że przebieg granicy działki nr [...] określają punkty graniczne oznaczone w ewidencji jako niestabilizowane, to nie można odmówić wszczęcia postępowania o rozgraniczenie i powoływać się na fakt, iż rozgraniczenie nastąpiło rzekomo na podstawie dwóch decyzji z 1999 r. i z 2001 r. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wydanie skarżonej decyzji, tj.: - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym m.in. brak rzetelnego wyjaśnienia sprawy, brak wysłuchania skarżącej na rozprawie administracyjnej, przeprowadzenie postępowania administracyjnego wbrew wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasadzie zaufania uczestników do władzy publicznej; - naruszenie przepisów postępowania , w szczególności 6, 7, 7a, 8, 9 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, przez dokonanie w przedmiotowej sprawie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, brak rzetelnego wyjaśnienia sprawy, brak przeprowadzenia oględzin na gruncie przedmiotowych nieruchomości, co w konkluzji oznacza pozbawienie skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji oraz II Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła zarzuty, koncentrując się na okolicznościach mających cechy sporu sąsiedzkiego związanego z granicami przylegających działek. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 13 listopada 2022 r. Skarżąca reprezentowana przez adwokata, wniosła o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dla działki nr [...], [...], [...] objętej podaną KW i nr [...], [...], [...], [...] objętą wskazaną KW, z nieruchomościami stanowiącym działki nr [...], [...] i [...], których właścicielem jest Wnioskodawczyni. W dniu 30 listopada 2022 r. Prezydent wezwał pełnomocnika o uzupełnienie wniosku co do numeru KW oraz wskazania odcinka granicy, którego wniosek dotyczy. Po uzyskaniu dodatkowych informacji (pismo pełnomocnika z 6 grudnia 2022 r.), poddał wniosek ocenie i w tym celu dołączył do akt dokumentację geodezyjną dotyczącą działek nr [...] i [...] wraz z decyzją o podziale a także dokumentację geodezją dotyczącą działek nr [...] i [...] oraz decyzję zatwierdzającą ich podział. W oparciu o te dokumenty, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r., na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością Skarżącej oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...], a nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...], [...] (podkreślenie Sądu) oraz oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [..]. W związku z zażaleniem Skarżącej, Kolegium postanowieniem z dnia 2 lutego 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W orzecznictwie podkreśla się, że na podstawie wskazanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r. sygn. I OSK 1151/22). Podkreśla się również, że przed wydaniem postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. takich, które nie wymagają jakiejś głębszej analizy sprawy czy też przeprowadzenia dowodów. Chodzi więc o sytuacje, gdy na pierwszy rzut oka możliwe jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda we wszczęciu postępowania winna zatem de facto wynikać z samego brzmienia złożonego wniosku. Konsekwencją powyższego stanowiska jest to, że organ, który odmawia wszczęcia postępowania nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a następnie zauważając brak możliwości prowadzenia postępowania, odmówić jego wszczęcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r. sygn. I OSK 1138/21 oraz z dnia 5 września 2023 r. sygn. II OSK 962/21). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę utożsamia się z tymi poglądami. III. W rozpoznawanej Prezydent, po uzupełnieniu przez Skarżącą wniosku ustalił, że Wnioskodawczyni jest osobą uprawnioną do wniesienia podania o rozgraniczenie (jest właścicielką działek nr [...], [...] i [...]). Tym samym wykluczył pierwszą przesłankę uzasadniającą wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. (wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną). Natomiast w odniesieniu do drugiej przesłanki, tj. zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przeprowadził postępowanie wyjaśniające a dokumenty (dowody), które zgromadził, poddał ocenie. Zatem naruszył przepis art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Z kolei Kolegium, utrzymując w mocy wadliwe postanowienie, również naruszyło wskazany przepis w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. Sąd wskazuje, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie przykładowo wskazuje się, że do "innych przyczyn" uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania zalicza takie przypadki jak: żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym nie można domagać się przyznania uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2023 r., sygn. I OSK 917/22). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie wystąpiła. Niezależnie do powyższego nie sposób nie odnieść się do argumentacji, którą podały organy, jako uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia wymienionych we wniosku działek (zauważyć należy, że numer działki, który został podkreślony w części I uzasadnienia nie jest wymieniony we wniosku). Sąd wskazuje, że prawo dokonania rozgraniczenia nieruchomości stanowi uprawnienie właściciela nieruchomości i organy administracji publicznej powinny zapewnić realizację tego uprawnienia. Dopiero w postępowaniu dowodowym, w ramach wszczętego postępowania o rozgraniczenie, można ustalać okoliczności faktyczne dotyczące istnienia lub nieistnienia sporu co do przebiegu granicy (zob. szerzej: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Rz 968/22). Zatem ocena dowodów w postaci dokumentów (decyzji i operatów geodezyjnych) dotyczących podziału działek dokonanego w roku 1999 oraz w roku 2001, a limine, nie może świadczyć o braku podstaw do rozgraniczenia konkretnych działek (a nie nieruchomości składających się z kilku działek). Rozgraniczenie może bowiem dotyczyć konkretnych działek, które bezpośrednio ze sobą graniczą a nie nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, która może się składać z kilku (wielu) wyodrębnionych geodezyjnie działek, stanowiących w terenie jedną całość (jedną nieruchomość). Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.