II SA/Rz 518/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 2 lutego 2023 r. nr SKO.4160.30.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 grudnia 2022 r. nr GN.6833.18.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 zł /słownie: złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 2 lutego 2023 r. nr SKO.4160.30.2022 wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej. W podstawie prawnej wskazano art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., 570) oraz art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a."). Jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia postanowienia wnioskiem z 16 maja 2022 r. P.B. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną oznaczone jako dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obr. 208 o łącznej powierzchni 0,0529 ha, objęte księgą wieczystą nr [...], na podstawie art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 36 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2022 r. nr GN.6833.18.2022 Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne oznaczone jako dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obr. [...] m. P. Organ powołując się na unormowania zawarte w art. 131 u.g.n. i art. 36 u.p.z.p. wyjaśnił, że spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne (art. 37 ust. 10 ww. ustawy). Przesądza to cywilnoprawny charakter roszczeń właściciela nieruchomości w stosunku do gminy. Sprawy określone w tych przepisach nie mogą być rozstrzygane w trybie administracyjnym w drodze decyzji. Organ wskazał, że z tej przyczyny zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość. Natomiast, jak wskazał organ, wniosek podlega załatwieniu, ale w formie umowy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący. W jego ocenie władanie przez niego w przyszłości pozostawionym w wyniku nowego planu skrawkiem terenu jest pozbawione sensu. Pozostałość leży w pasie drogowym i jego bezpośrednim sąsiedztwie, dlatego tylko władze miasta mogą go sensownie, w związku z drogą, zagospodarować. Dlatego zwrócił się do Prezydenta o przejęcie jego własności przeznaczonej pod drogę i zieleń urządzoną, w zamian za nieruchomość zamienną. Zarzucił, że w kwestionowanym postanowieniu nie nakreślono w sposób bardziej precyzyjny dalszego prowadzenia sprawy. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia SKO w Przemyślu postanowieniem z dnia 2 lutego 2023 r. r SKO.4160.30.2022 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko Prezydenta Kolegium wskazało, że z treści art. 61a k.p.a. wynikają dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61a k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Pierwsza z przesłanek ma charakter podmiotowy, druga przedmiotowy. W badanej sprawie, występuje przesłanka przedmiotowa, która pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu o braku informacji z kim wnoszący zażalenie ma prowadzić negocjacje, SKO zauważyło, że nie ulega wątpliwości, że w analizowanej sprawie jest nim Prezydent Miasta [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P.B. zarzucił, że Kolegium przeprowadziło postępowanie w sposób wybiórczy i nierzetelny. Organ skupił się na ogólnych zarysach sprawy, bez wnikania w istotne szczegóły. Zarzucił, że Kolegium nie odniosło się do sprawy podniesionej przez niego w zażaleniu z dnia 21 grudnia 2022 r. Wskazał w nim, że działka nr [...] wchodząca w skład jego parceli "rzeczywiście od lat sześćdziesiątych zajęta jest pod drogę - chodnik i część jezdni ul. [...]. Działka ta figuruje jako jego własność, a faktycznie jest pod drogą publiczną. Płaci za nią podatek od nieruchomości, a bezumownie włada nią miasto". Organy obu instancji nie odniosły się do tego zarzutu w żaden sposób, nie wyjaśniły czy jest to zgodne z prawem. Zarzucił nadto, że Kolegium nie odniosło się do poruszonej w piśmie z 5 stycznia 2023 r. (skierowanym do SKO) sprawy. Mianowicie w piśmie tym wykazał, załączając dokumenty pobrane z Biuletynu Informacji Publicznej (znane Prezydentowi Miasta [...]), że w podobnych (dla przykładu czterech) sprawach prowadzonych przez Prezydenta Miasta w latach 2017 do 2020 - urząd, bez kierowania sprawy na drogę cywilno-prawną, załatwiał je, działając wspólnie z Radą Miejską, ku pożytkowi miasta i mieszkańców. Wykazał więc, że Prezydent Miasta [...] nierówno traktuje strony. Zaznaczył, że nie żądał od Prezydenta wszczynania sprawy o przyznanie nieruchomości w toku stricte postępowania administracyjnego. W pierwszym wystąpieniu, piśmie z 16 maja 2022 r. zwrócił się, "z prośbą o przyznanie nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną". Podniósł zarzut braku bezstronności i rzetelności w działaniach rozstrzygających w niniejszej sprawie organów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest oczywiście zasadna, chociaż także z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO z dnia 24 lutego 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne oznaczone jako dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obr. [...] m. P. Podstawą prawną ww postanowień był art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że art. 61a § 1 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego – nie zaś materialnego. Określa on przesłanki wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, które to rozstrzygnięcie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z: 29 listopada 2017 r., II OSK 2460/17). Kontrolowane postanowienia w oczywisty sposób naruszają art. 61a § 1 k.p.a. Sprawa z wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2022 r. jest w toku, wydano w niej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2022 r., znak GN.6833.18.2022. Decyzja ta została uchylona do ponownego rozpatrzenia decyzją SKO w Przemyślu z dnia 1 listopada 2022 r., nr SKO.4160.27.2022. W związku z tym brak było możliwości odmowy wszczęcia postępowania, skoro postępowanie to zostało wszczęte i już się toczyło, a także zapadały w nim decyzje organów obu instancji. Odnośnie przedmiotu postępowania przyjętego przez organy na skutek wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2022 r. budzi on również wątpliwości Sądu. Lektura wniosku i skargi nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że wniosek obejmuje wyłącznie żądanie przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną oznaczone jako dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obr. [...] o łącznej powierzchni 0,529 ha objęte księgą wieczystą nr [...], na podstawie art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 36 u.p.z.p. Rzeczą organów będzie ustalenie w sposób pewny treści żądania strony i dopiero wówczas przyjdzie czas na jego ocenę w kontekście przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.