II SA/Rz 518/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -

Przedmiotem skargi H.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] marca 2020 r., znak [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz Strony skarżącej w związku z opieką nad niepełnosprawnym stryjem R.M. W zaskarżonej do Sądu decyzji przyjęto, iż Dyrektor GOPS w [....], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku H.C. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym Stryjem, odmówił uwzględnienia zgłoszonego żądania. Podstawą decyzji odmownej był brak pokrewieństwa między wnioskodawczynią, a osobą niepełnosprawną, a także zamieszczony orzeczeniu o niepełnosprawności zapis mówiący o tym, iż daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Odwołanie od decyzji Organu I instancji złożyła wnioskodawczyni, podnosząc w nim, że stale zajmuje się chorym stryjem. Wskazano, że w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. K. 38/13, przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku w okresie powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z przepisami Konstytucji RP. SKO po rozpatrzeniu odwołania H.C. decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak [...], postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora GOPS w [...]. Za bezsporne w rozpatrywanej sprawie uznano to, iż odwołująca się strona nie jest spokrewniona w linii prostej z R.M. stryjem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można zakwestionować, że Skarżąca sprawuje opiekę, co potwierdza przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Spośród osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne ustawodawca wymienia jednak matkę lub ojca, opiekuna faktycznego dziecka osobę będącą rodziną zastępczą, spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (K.r.io.) ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych ściśle wiąże prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym, dlatego brak tego obowiązku według Kolegium pozbawia prawa do świadczenia. Wykładnia literalna art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości, że pozostawanie poza kręgiem osób wymienionych w ustawie, wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. H.C. nie jest ustawowo zobowiązana do alimentacji wobec Stryja co musi skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją RP i brak jest przeszkód prawnych do jego stosowania. W stosunku zaś do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób ocenę spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na opisaną wyżej decyzję Kolegium wniosła w terminie ustawowym H.C.. Zaskarżonej decyzji zarzucono uchybienia prawa w zakresie: 1) naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 129 § 1 K.r.io., poprzez błędną wykładnię przepisów prawa i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę sprawowaną nad stryjkiem (wujkiem) R.M. 2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który w konsekwencji doprowadził Organ do błędu w ustaleniach faktycznych i do niezasadnego przyjęcia, że w sprawie nie spełniono warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości decyzji SKO oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła w uzasadnieniu swej skargi, że R.M. ma siostrę ale ze względu na wiek jego siostra nie może się nim opiekować. Bacząc na sytuację zdrowotną wujka Strona przeprowadziła się do niego, aby sprawować nad nim opiekę. Jej zdaniem nie powinna być penalizowana ze względu na regulacje prawne skoro jako jedyny członek rodziny sprawuje faktyczną opiekę nad w/w. W rozumieniu tradycyjnym H.C. oraz R.M. stanowią rodzinę i to bliską. Interpretując przepisy należy brać pod uwagę nie tylko ich treść sensu stricto ale także dobro rodziny, jak również dobro osoby, nad którą dana opieka jest sprawowana. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażoną w decyzji argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżonej do WSA decyzji administracyjnej jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to obok zasiłku pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm.; zwana dalej u.ś.r). Przesłanki przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego zostały opisane w art. 17 u.ś.r.. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podmioty uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje również art. 17 ust. 1a, według którego osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, a więc osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (np. spokrewnionym w drugim stopniu), przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sądy administracyjne jednolicie przyjmują w swym orzecznictwie, iż uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym. Brak tego obowiązku przekreśla skuteczne ubieganie się o prawo do tej postaci świadczeń rodzinnych. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, ze zm., zwana dalej K.r.io.). Stosownie do art. 128 K.r.io. polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Z powyższego przepisu K.r.io. wynika jednoznaczny wniosek, że obowiązek alimentacji nie ciąży na krewnych w linii bocznej. Pokrewieństwo w linii bocznej zachodzi w szczególności pomiędzy stryjem (bratem ojca) i jego bratanicą (córką brata). Zgodnie z art. 617 § 1 K.r.io. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Organy administracji ustaliły ponad wszelką wątpliwość, iż faktyczną i należytą opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, sprawuje skarżąca – H.C.. Skarżąca jest dla swego podopiecznego (tj. stryja) bratanicą, zatem jest z nim spokrewniona w linii bocznej. Dlatego Skarżąca nie będąc spokrewniona z podopiecznym w linii prostej, nie jest też zobowiązana wobec niego do dostarczania środków utrzymania na zasadach przewidzianych dla obowiązku alimentacji. Z pokrewieństwa w linii bocznej zgodnie z przytoczonym wyżej przepisami K.r.io., nie wynika obowiązek alimentacyjny. Istnienie takiego obowiązku po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest podstawową przesłanką warunkującą przyznanie tego świadczenia, co wynika z treści przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przesłanki określone w tym przepisie mają charakter kumulatywny, co oznacza, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od ich łącznego spełnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Ol 1010/10, Wspólnota 2011/4/28, wyrok WSA w Opolu z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Op 345/10, nie publ.). Zatem, niewystąpienie jednej z zasadniczych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia – obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec jej podopiecznego – skutkować musiało odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak słusznie orzekły organy obu instancji. Odpowiadając na zarzuty skargi warto przytoczyć pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, LEX, w której Sąd wskazał, że "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono także zasadnie, że w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. WSA w pełni identyfikuje się z wyrażonym w cytowanej uchwale NSA stanowiskiem, podkreślając, iż brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, jest jedną z negatywnych przesłanek uwzględnienia żądania zgłoszonego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd odnosząc się do argumentacji skargi w pełni rozumie bardzo trudną i wyjątkową sytuację skarżącej oraz jej podopiecznego, jednak z uwagi na niespełnienie przesłanek ustawowych koniecznych do przyznania wnioskowanego świadczenia, nie można było zastosować wobec rozstrzygnięć organów uprawnień kasacyjnych. Innymi słowy, problemem w niniejszej sprawie nie jest nielegalne działanie organów administracji, tylko nieobjęcie przez ustawodawcę opiekunów osób ubezwłasnowolnionych jako uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach, uwzględnienie skargi i stworzenie przez Sąd norm nieprzewidzianych w u.ś.r. naruszałoby obowiązujące regulacje prawne, w tym przepisy o kryteriach sądowej kontroli administracji publicznej. Jak słusznie podkreślił NSA w powołanej wyżej uchwale o sygn. I OPS 5/13, stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Ponieważ decyzja SKO nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa, została oparta o właściwie ustalonym stanie faktycznym, a Sąd nie dopatrzył się z urzędu takich uchybień w działaniach organów, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi na podstawie art. 134 p.p.s.a., to rozstrzygnięcie Kolegium jako w pełni legalne powinno pozostać w obrocie prawnym. Z wszystkich tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił w całości.