II SA/Rz 518/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) z [...] marca 2018 r. nr [...], którym po rozpoznaniu zażalenia G. P., umorzono postępowanie zażaleniowe. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) wymierzył M. C. i D. C., karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. składu węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i nr 1693/8 położonych w miejscowości P., gmina [...], w wysokości 25 000 zł. Zażalenie na to postanowienie złożył G. P. kwestionując wysokość nałożonej kary oraz okoliczność błędnego podania przez organ nr działki – 1692/3. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2018 r. WINB umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej "P.b."), zgodnie z którym "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Powołana jako wyjątek regulacja dotyczy obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jak zaznaczył WINB art. 59 ust. 7 P.b. stanowi wprost, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomościami. Wobec tego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stroną jest podmiot, który podjął działania sprzeczne z prawem. Organ podał, że G. P. nie jest adresatem kwestionowanego postanowienia, nie jest też inwestorem obiektu, zobowiązanym do zgłoszenia jego użytkowania. Nie posiada zatem interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zażalenia na postanowienie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Na mocy zaś art. 144 K.p.a. przepis ten stosuje się odpowiednio w sprawach zażaleń na postanowienia. Skargę na to postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. P. wnosząc o jego uchylenie a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. w związku z błędną interpretacją art. 59 ust. 7 P.b. Naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie ustanowionego pełnomocnika. W rozwinięciu zarzutów skarżący jako niezasadne ocenił stanowisko organu, który ograniczenia wynikające z art. 59 ust. 7 P.b. przeniósł na inne przepisy tj. art. 57 ust. 7 P.b. Jego zdaniem w sprawie zastosowanie znajduje przepis ogólny, tj. art. 28 K.p.a. Zaznaczył także, że art. 59 ust. 7 P.b. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a nie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, o czym mowa w art. 57 ust. 7 P.b. Nie są to tożsame postępowania. Nadto zauważył, że art. 59 ust. 7 P.b. nie ma zastosowania w tych przypadkach w których wcześniej konieczne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48-49 P.b. Podał także, że ograniczenie kręgu stron postępowania tylko do inwestora w sprawach z art. 57 ust. 7 P.b. nie leży w interesie społecznym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu postanowienie) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania postanowienia), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - zwanej dalej "P.p.s.a."). Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (wydana decyzja) jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując zatem oceny zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego co do jego zgodności z prawem, tj. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art 144 K.p.a. zgodnie z którym organ umarza postępowanie zażaleniowe. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego (tu: zażaleniowego). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 K.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że wniesione zażalenie na postanowienie organu I instancji, nie pochodzi od strony postępowania, wobec czego nie jest możliwe jego rozpoznanie, a tym samym postępowanie zażaleniowe podlega umorzeniu. Co do zasady takie stanowisko jest prawidłowe, jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Przede wszystkim należy wskazać, że lektura akt wskazuje, iż organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie legalności istnienia składu węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i nr 1693/8, będących własnością M. C. i D. C., położonych w miejscowości P., gmina [...]. W związku z ustaleniem przez organ, że zaszła możliwość popełnienia samowoli budowlanej PINB nałożył na ww. inwestorów - postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]) obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów (niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej). Wobec niewykonania w terminie nałożonego obowiązku organ ten - decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. – nakazał M. C. i D. C. jako inwestorom i właścicielom rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i 1693/8 w P. Inwestorzy złożyli odwołanie od tej decyzji wskazując, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, do chwili złożenia odwołania, nie zostało zakończone ostateczną decyzją. W tej sytuacji WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]). Natomiast postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem G. P. z [...] stycznia 2018 r. o wymierzenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (skład węgla i kruszyw) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak ustalił organ I instancji przedmiotowy obiekt był użytkowany bez dopełnienia obowiązków wynikających z art. 54 i art. 55 P.b., tj. był użytkowany przez inwestorów przed ostatecznym zakończeniem postępowania legalizacyjnego. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – co uczyniono postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Postanowienie to zostało skierowane do inwestorów oraz przesłano pozostałym uczestnikom postępowania legalizacyjnego, w tym m. in. G. P. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei stosownie z art. 54 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę, którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Pozwolenie na użytkowanie zaś wymagane jest w wypadkach szczegółowo regulowanych w art. 55 (jeśli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do wskazanych kategorii; jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; jeśli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych). Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w postępowaniu – dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu - krąg stron postępowania jest ograniczony przepisem szczególnym jakim jest art. 59 ust. 7 P.b. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Uznał zatem, że w okolicznościach sprawy G. P. nie jest adresatem zaskarżonego postanowienia PINB ani też inwestorem zobowiązanym do zgłoszenia jego użytkowania, nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zażalenia na postanowienie z [...] stycznia 2018 r., co skutkować musiało umorzeniem postepowania zażaleniowego. Należy jednak pamiętać, i takie stanowisko prezentuje Sąd w niniejszej sprawie, że ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia. Przepis art. 59 ust. 7 P.b. w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Ustawodawca w art. 28 ust. 2 P.b. ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji jest art. 59 ust. 7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Podkreślenia jednakże wymaga, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 P.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku – w ocenie składu orzekającego – można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Tym samym jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dyspozycja art. 59 ust. 7 P.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Lex nr 597292, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09, wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1130/10, baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie albowiem jest okolicznością niesporną, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zainicjowane zostało wnioskiem złożonym przez G. P., który to wniesiony został w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Jak wynika z akt sprawy postępowanie to (legalizacyjne) nie zostało zakończone (WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.). Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy przyjęciu prawidłowej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 P.b. uznać należało, że właściciel sąsiedniej nieruchomości (G. P.) mógł być stroną postępowania zainicjowanego przecież jego wnioskiem, a toczącego się w toku trwającej procedury legalizacyjnej przedmiotowej inwestycji. Kontrola legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. dokonywana przez sąd administracyjny nie obejmuje zgodności z prawem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Ponieważ zatem w sprawie nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania zażaleniowego, to należy stwierdzić, że WINB naruszył art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego naruszenia pozostało w obrocie prawnym postanowienie organu I instancji (z [...] stycznia 2018 r.), co do którego należało przede wszystkim przesądzić, czy zostało ono wydane na skutek prawidłowo wszczętego postępowania administracyjnego. Sąd z urzędu stwierdza, że odnośnie legalności tego postanowienia wypowiedział się w wyroku z 22 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Rz 519/18. W orzeczeniu tym wskazano, że zaistnienie w obrocie prawnym samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu/przedmiotu tej samowoli. Dopiero zakończenie postępowania w sprawie legalizacji inwestycji i nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, umożliwiałoby nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Sąd uznał zatem, że brak było podstaw do wymierzenia kary administracyjnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a w konsekwencji do zastosowania art. 57 ust. 7 P.b. Powyższe oznaczało zaś, że zaistniały podstawy do umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Niewątpliwie skoro brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu, zatem koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia organu odwoławczego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływu na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., o czym orzekł w pkt I wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 P.p.s.a.