II SA/Rz 513/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2025 r. nr SKO.4171/130/2021 w przedmiocie wymierzenia grzywny uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 5 października 2024 r. nr Ś.6331.3.2012.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji") z 29 stycznia 2025 r. nr SKO.4171/130/2021, w przedmiocie wymierzenia grzywny. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") zawiadomił BK (dalej: "skarżąca") o wyznaczeniu na 30 września 2021 r. rozprawy administracyjnej na działkach nr [...]. W zawiadomieniu wskazano, że skarżącą zawiadomiono jako współwłaścicielkę działki nr [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączanego do nadesłanych akt administracyjnych wynika, że ww. zawiadomienie doręczono skarżącej 14 września 2021 r. Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 50 zł za nieokazanie 30 września 2021 r. działki nr [...], jako przedmiotu oględzin. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z 29 stycznia 2025 r. nr SKO.4171/130/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organy podały, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] i była prawidłowo zawiadomiona o wyznaczonej na 30 września 2021 r. rozprawie administracyjnej w terenie. Skarżąca bezzasadnie nie udostępniła ww. nieruchomości w celu przeprowadzenia oględzin, mimo że było to jej obowiązkiem wynikającym z art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". To zaś uprawniało do nałożenia na skarżącą grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BK wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. W ocenie skarżącej, kwestionowane rozstrzygnięcia wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 85 § 1, art. 88 § 1, art. 50 § 1, art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, że w sprawie zaszły przesłanki do nałożenia na nią grzywny. Podniosła, że jest jedynie współwłaścicielką działki i obowiązkiem organu było wezwanie wszystkich osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości. Ponadto w ocenie skarżącej nie jest wiadome za co nałożono na nią grzywnę, bowiem działka nr [...] jest nieogrodzona i w trakcie oględzin osoby biorące udział w czynnościach procesowych swobodnie się po niej poruszały. Ponadto skarżącej nie jest wiadome, czy drugi współwłaściciel był wzywany do okazania działki i czy działkę okazał. Podała, że przedmiotowe postanowienie jest potrzebne wójtowi dla odwrócenia uwagi od przewlekłości postępowania, nieudolności, a faktycznie celowego działania wójta aby nie została wydana decyzja od 15 lat decyzja nakazująca Gminie [...] przywrócenie stosunków wodnych do stanu pierwotnego to jest sprzed 2010r. W tamtym czasie wykonano przekopy, którymi skierowano wodę w kierunku zabudowań skarżącej na działce nr [...] co doprowadziło do powstania osuwiska, zawalenia stodoły z budynkiem gospodarczym oraz popękania fundamentów i ścian domu mieszkalnego, co naraziłoby gminę [...] na odszkodowanie. Wójt [...] swoim działaniem chroni gminę [...] przed odpowiedzialnością za dokonane zniszczenia. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że już z samego uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że 30 września 2021r. przedstawiciele gminy byli na działce nr [...] i prowadzili rozprawę administracyjną, zatem mogli zobaczyć co potrzebowali do końcowego załatwienia sprawy. Działka ma 1, 68 ha powierzchni, nie jest ogrodzona, a przedstawiciele organu chodzili po tej działce. Zdaniem skarżącej wójt nie przeprowadził w ciągu 10 lat należycie postępowania wyjaśniającego i po tak długim okresie żąda okazania szkód spowodowanych przez wodę. Podała, że po 2010 r. działka skarżącej z gruntu uprawnego stała się nieuprawianym ugorem, a w wyniku zmiany stosunków wodnych powstało osuwisko, które zostało zaewidencjonowane w 2010r. To samo dotyczy szkód w budynkach, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w nadzorze budowlanym, w tym zdjęcia, opinie biegłych, decyzje nakazujące opuszczenie budynku mieszkalnego, decyzja o rozbiórce budynku gospodarczego. Skarżąca uznała za wątpliwe przeprowadzanie kolejnych oględzin i rozprawa administracyjnych po tak znacznym upływie czasu, gdyż wcześniej wykonano wielokrotnie oględziny i rozprawy, a organ I instancji nadal ma problemy z ustaleniem stanu faktycznego. Podejmowanie działania mają jedynie na celu wydłużenie postępowania wobec braku chęci zakończenia sprawy. Podkreśliła, że postępowanie o naruszenie stosunków wodnych jest prowadzone z jej wniosku. W odpowiedzi na skargę organ Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżone postanowienie w granicach wyżej wskazanych Sąd stwierdzi, że skarga okazała się zasadna. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że zaistniała podstawa prawna do wymierzenia skarżącej grzywny. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 88 ust. 1 k.p.a., zgodnie z którym kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Z treści art. 88 § 1 k.p.a. wynika, że grzywna może być nałożona na: 1) świadka albo biegłego w przypadku, gdy nie stawił się osobiście bez uzasadnionej przyczyny; 2) każdego, kto bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii albo okazania przedmiotu oględzin; 3) każdego, kto bezzasadnie odmówił udziału w innej czynności urzędowej. Grzywna ta pełni przede wszystkim funkcję dyscyplinującą. Można ją wymierzyć w wysokości do 50 zł, a w przypadku ponownego niezastosowania się do wezwania – do 200 zł. W odniesieniu do świadków przepis art. 88 § 3 dopuścił także zastosowanie środków przymusu przewidzianych w przepisach szczególnych. Zalicza się do nich grzywnę w celu przymuszenia (art. 119–126 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023r., poz. 2505 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") i przymus bezpośredni (art. 148–153a u.p.e.a.). Warunkiem zastosowania sankcji określonych w komentowanym przepisie jest wskazanie w wezwaniu skutków prawnych niezastosowania się do niego (por. Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" do art. 88 k.p.a., LEX; opublikowano w WKP 2023). Katalog podmiotów, które z powodu niedopełnienia obowiązków procesowych mogą być – w myśl art. 88 § 1 k.p.a. – ukarane grzywną, nie obejmuje strony. Wyłączenie strony z ich kręgu nastąpiło wraz z wejściem w życie 29 kwietnia1996 r. przepisu art. 4 pkt 2 ustawy z 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 43, poz. 189 ze zm.), którym nadano nowe brzmienie wskazanemu uregulowaniu. NSA w wyroku z 5 kwietnia 2011 r., II OSK 460/10 (dostępny w cbosa) wyjaśnił, że skoro udział strony w postępowaniu administracyjnym i jego poszczególnych czynnościach jest jej prawem, a nie obowiązkiem, niewykonanie przez nią wezwania nie może stanowić podstawy do uruchomienia sankcji. Odstępstwo od tej zasady wprowadził przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U z 2021r., poz.795 ze zm.). Umocowuje on do nałożenia grzywny na stronę postępowania, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę przed jej zakończeniem. Sąd w składzie orzekającym podziela zaprezentowane wyżej poglądy piśmiennictwa i orzecznictw sądów administracyjnych. Nie ziściły się w kontrolowanej sprawie przesłanki podmiotowe do nałożenia na skarżącą, która jest stroną postępowania grzywny z art. 88 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca też uwagę, że postanowienie o nałożeniu grzywny jest postanowieniem wpadkowym, co oznacza, że nie kończy ono postępowania w sprawie głównej, jaką jest naruszenie stosunków wodnych, prowadzonego z wniosku skarżącej. Wójt Gminy [...] postanowienie o wymierzeniu grzywny wydał 5 października 2021r., a zaskarżone postanowienie Kolegium nosi datę 29 stycznia 2025r. Z akt administracyjnych sprawy i wykazu akt sporządzonego przez organ I instancji wynika, że w tym okresie Wójt Gminy [...] nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do wydania decyzji w sprawie o naruszenie stosunków wodnych. Postępowanie o wymierzenie grzywny nie tamowało prowadzenia postępowania głównego i wydania decyzji. Organ I instancji nie zarządził ponownych oględzin działki w tym czasie. Opisane działanie Wójta Gminy [...] uprawdopodabniają tezę skarżącej o uchylaniu się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię przepisu prawa materialnego. Organy orzekające obydwu wadliwie uznały, że ustalony w stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wyrażonej w art. 81 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W przypadku uprawomocnienia się wyroku, z uwagi na wpadkowy charakter postanowienia zbędnym jest wydawanie przez organy jakiegokolwiek aktu w sprawie o nałożenie grzywny z art. 88 k.p.a.