II SA/Rz 502/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - skargę oddala -

Przedmiotem skargi T. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpatrzeniu wniosku A. z siedzibą w [....] (dalej w skrócie: "inwestor"), decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") - ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w R., gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 554 o pow. 0,8885 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność skarżącego, przez zezwolenie inwestorowi na budowę linii kablowej nN oraz budowę słupa niskiego napięcia, zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą "budowa napowietrznej stacji transformatorowej w miejscowości R. wraz z nawiązaniami do linii SN i nN na działkach nr ewid. 547/4, 547/3, 547/2, 548, 549/2, 550/1, 550/2, 556/3, 556/1, 556/7, 555, 554 obr. R., gm. [...]", określając obszar inwestycji, zakres nałożonych na właściciela nieruchomości ograniczeń, czas zajęcia nieruchomości w celu zrealizowania inwestycji, zobowiązując inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego a jeżeli to będzie niemożliwe do zapłaty odszkodowania, a także zobowiązując właściciela nieruchomości do udostępniania nieruchomości w celu wykonywania prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii linii kablowej nN. W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że przesłankami materialnoprawnymi do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. są: realizacja celu publicznego, zgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezbędność nieruchomości na ten cel oraz niemożliwość uzyskania przez inwestora zgody na realizację inwestycji. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi: budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także obiektów i urządzeń. W ocenie Starosty realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia tj. budowa linii nN i budowa słupa jest realizacją celu publicznego. Dalej Starosta stwierdził, że inwestor działa zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. ostateczną decyzją Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Decyzja ta obejmuje działkę ew. nr 554 położoną w R., a jej załącznik graficzny nie wskazuje alternatywnych tras przebiegu lokalizacji linii nN i budowy słupa, które omijałyby tę działkę. Wreszcie Starosta stwierdził, że inwestor nie uzyskał zgody na realizację inwestycji, gdyż podejmowane negocjacje z właścicielem działki (skarżącym) były bezskuteczne. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że kwestie związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego nie są rozpatrywane w sprawie udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Organ rozstrzygający sprawę w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie weryfikuje wydanej już decyzji o lokalizacji inwestycji, ani też nie kieruje się regułami obowiązującymi w postępowaniu o wydanie takiej decyzji. Organ nie jest uprawniony do analizowania zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy przeprowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że ich realizacja była niemożliwa do przyjęcia. Wojewoda zaznaczył, że w postępowaniu odwoławczym ocenie nie podlegają warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania jak również okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie rokowania zostały przeprowadzone. Inwestor przedłożył bowiem dokumenty z rokowań, tj. pisma kierowane do skarżącego z dnia [...] października 2017 r., [...] kwietnia 2018 r., [...] września 2018 r., projekty umów nr [...] i nr [...] dotyczących wyrażenia zgody na udostępnienie działki. Wojewoda wyjaśnił, że roszczenie odszkodowawcze określone w art. 124 ust. 4 u.g.n. może być dochodzone dopiero po zrealizowaniu inwestycji i ustaleniu, iż nie jest możliwe przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub powodowałoby nadmierne trudności lub koszty. Stwierdzenie zaistniałej szkody, która wynikła z nieprzywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości i oszacowanie jej wielkości może nastąpić dopiero po zrealizowaniu inwestycji na danej nieruchomości. Zatem kwestia odszkodowania powinna zostać, zgodnie z art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 u.g.n. rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez Starostę po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że: decyzja jest zgodna z przepisami mającymi zastosowanie w sprawach budowy inwestycji celu publicznego; sprawa odszkodowania może być przedmiotem odrębnego postępowania po zakończeniu inwestycji; inwestycja jest inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., który to przepis nie wskazuje minimalnej liczby odbiorców, do których prowadzona jest dana inwestycja liniowa; w sprawie nie stwierdzono naruszenia art. 8 i art. 80 k.p.a.; Starosta w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaś zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej tej decyzji. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji na skutek błędnego uznania, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami znajdującymi zastosowanie w sprawie, podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie w znacznej części zostało przeprowadzone wbrew zasadzie prawdy obiektywnej oraz z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu decyzji Burmistrza przed wyznaczonym terminem wnoszenia uwag do sprawy, pomimo braku odpowiedzi Burmistrza na pisemne zapytanie skarżącego dot. sprawy, a także pomimo przeprowadzenia wizji lokalnej nieruchomości i rokowań przed doręczeniem zawiadomienia o wizji skarżącemu, jak również przy pominięciu, iż z winy inwestora nie doszło pomiędzy stronami do rokowań określonych w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n., albowiem inwestor w toku postępowania wskazał nieprawidłowy termin spotkania w zawiadomieniu o wizji lokalnej i rokowaniach celem uniknięcia konieczności przeprowadzenia rokowań, a tym samym uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu (inwestor po nieprawidłowym zawiadomieniu na wizję lokalną i rokowania sporządził protokół, w którym stwierdził, że skarżący został powiadomiony), jak również nie został uwzględniony wymóg możliwie najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla skarżącego oraz interes skarżącego; 2) art. 6 u.g.n. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, podczas gdy brak jest interesu publicznego w modernizacji linii przesyłowej dla jednego z mieszkańców w sposób naruszający własność innego mieszkańca bez ustanowienia choćby stosownej służebności przesyłowej, przy jednoczesnym nie wzięciu pod uwagę przesłanki najmniejszej uciążliwości przebiegu linii wskazanej w decyzji dla skarżącego, mimo iż faktycznie przebieg linii wskazany przez inwestora w sposób istotny ogranicza korzystanie i w przyszłości przeznaczenie nieruchomości, a organy obu instancji bezkrytycznie podeszły do wniosków inwestora subiektywnie przyjmując rolę władczą w stosunku do skarżącego i w żaden sposób nie odnosząc się do przedstawionych przez niego zarzutów braku interesu publicznego; 3) art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji na skutek dokonania niepełnej, nieobiektywnej i jednostronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, w szczególności nie dokonanie żadnych ustaleń co do stopnia uciążliwości inwestycji dla skarżącego oraz istnienia interesu publicznego, podczas gdy organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie w danej sprawie, zaś w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, w żaden sposób nie uzasadniając swojego stanowiska. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów skargi, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo zgromadziły i rozważyły materiał dowodowy, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia również jest poprawna, a wywiedzione z niej następstwa prawne nie budzą wątpliwości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 u.g.n. Stosownie do ustępu pierwszego powołanego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzyskanie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. Treść art. 124 u.g.n. pozwala indukcyjnie wywieźć zasadę, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizować inwestycję celu publicznego, w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak i wskutek braku porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 Ugn ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Ustala bowiem tylko przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określa sposoby zagospodarowania terenu, ale nie konstytuuje konkretnego ograniczenia związanego z założeniem i przeprowadzeniem na nieruchomości przewodów, urządzeń, sieci służących inwestorowi nie mającemu tytułu prawnego do nieruchomości. Dlatego wobec braku zgody właściciela szczegółowy sposób ograniczenia zawierać musi decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.; powinna ona określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres oraz jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Na gruncie niniejszej sprawy została wydana prawomocna decyzja Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą "budowa napowietrznej stacji transformatorowej w miejscowości R. wraz z nawiązaniami do linii SN i nN na działkach nr ewid. 547/4, 547/3, 547/2, 548, 549/2, 550/1, 550/2, 556/3, 556/1, 556/7, 555, 554 obr. R., gm. [...]". Przedmiotowa decyzja obejmowała również działkę skarżącego – nr 554. W sprawie jest bezsporne, że realizacja przedmiotowej inwestycji w relacji do działki skarżącego nie polega na budowie nowej inwestycji, lecz na wymianie istniejącego słupa linii nN nr [...] oraz wymianie istniejących przewodów linii napowietrznej nN na przewód izolowany. Sposób dotychczasowego zagospodarowania działki w związku z realizacją inwestycji nie ulegnie zmianie, a zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie będzie podlegał ekstensji. Inwestor zwracał się do skarżącego z propozycją umownego załatwienia rozliczeń w związku z realizacją inwestycji, jednakże bezskutecznie – pismo wraz z projektem umowy z dnia [...] października 2017 roku, doręczone w dniu [...] października 2017; pismo wraz z projektem umowy z dnia [...] września 2018 roku, doręczone w dniu [...] września 2018 roku. Skarżący nie zgodził się na propozycje inwestora. Ustawa nie wymaga, aby inwestor prowadził z właścicielem rokowania do skutku. Stwarza jedynie możliwość osiągnięcia konsensusu bez udziału podmiotów zewnętrznych. W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wbrew woli właściciela, wciąż pozostaje mu możliwość żądania wykupu nieruchomości, bądź odszkodowania za doznane szkody. Interesy właściciela, niezależnie od tego, czy doszło do pozytywnego zwieńczenia rokowań, pozostają pod prawną ochroną. Należy jednak odnotować, iż roszczenie o wykup lub o odszkodowanie realizowane jest następczo, dopiero po wydaniu decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd potwierdza, że zawiadomienie o wizji lokalnej zostało skarżącemu doręczone już po jej przeprowadzeniu – doręczenia dokonano w dniu [...] maja 2018 roku, a wizja odbyła się w dniu [...] maja 2018 roku. Sąd nie przypisuje jednak temu uchybieniu znaczenia, które miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Po wizji inwestor kontaktował się bezskutecznie ze skarżącym w sprawie porozumienia (rokowań) pismem z dnia [...] września 2018 roku, w dniu [...] czerwca 2019 roku przeprowadzono rozprawę, na której skarżący był obecny, w dniu [...] października 2019 roku skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie w dniu [...] października 2019 roku – decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2019 roku. Skarżący w toku postępowania korzystał z dostępu do akt sprawy sporządzając kserokopie żądanych dokumentów. W takim układzie procesowym nie sposób przyjąć, aby jakiekolwiek prawa procesowe skarżącego zostały naruszone. Zarzuty skargi dotyczące nieustalenia stopnia uciążliwości inwestycji, zlokalizowania jej w nieodpowiednim miejscu, oraz braku interesu publicznego w jej realizacji są nietrafne. Sąd zaznacza, że wskazane kwestie stanowią przedmiot decyzyjnego rozstrzygnięcia na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. zastępuje jedynie brak zgody właściciela na zajęcie nieruchomości. Ponadto, jak już akcentowano powyżej, realizacja inwestycji na działce skarżącego nie będzie polegać na budowie nowych elementów sieci, lecz na modernizacji – wymianie – jej dotychczasowych składowych – słupa i przewodów. Dopuszczalność wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do prac polegających na przebudowie istniejącej sieci jest w orzecznictwie niekwestionowana – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. I OSK 2376/18. Kontrola legalnościowa kwestionowanej decyzji w zakresie innym niż nakreślony zarzutami skargi, również nie wykazała naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.