II SA/Rz 50/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 20 listopada 2025 r. nr SKO.4160.12.1382.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 23 września 2025 r. nr GN.6831.52.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 20 listopada 2025 r. nr SKO.4160.12.1382.2025 w sprawie zatwierdzenia podziału działki. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji"), działając na wniosek A. S.A. w [....] - użytkownika wieczystego dzielonej nieruchomości, decyzją z dnia 23 września 2025 r. nr GN.6831.52.2025, zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 14,1526 ha położonej w J., obręb nr [...], na nowe działki nr: [...] o pow. 0,1304 ha, [...] o pow. 0,1417 ha i [...] o pow. 13,8805 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału sporządzoną przez geodetę uprawnionego D.K. Burmistrz zastrzegł, że warunkiem zbycia powstałych w wyniku podziału działek jest ustanowienie służebności drogowej zapewniającej działce ewid. nr [...] dostęp do drogi publicznej lub zbycie udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 95 pkt 8, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 1a i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej: "u.g.n.") oraz § 2, § 7, § 10, § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663). Organ uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podał, że zgodnie z decyzją Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. (Dz. Urz. Ml z dnia 18 września 2020 r. poz. 38) ww. działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], będąca własnością Skarbu Państwa i oddana w użytkowanie wieczyste A. S.A., stanowi tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe. Zaznaczył, że wniosek został złożony przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości, tj. przez użytkownika wieczystego. Burmistrz wskazał dalej, że w toku postępowania Starosta, działający imieniem Skarbu Państwa, wyraził sprzeciw wobec planowanego podziału, uzasadniając to strategicznym znaczeniem dzielonej nieruchomości z punktu widzenia interesu publicznego i bezpieczeństwa państwa. Zdaniem organu w przepisach u.g.n. brak jest jednak podstawy prawnej do wymagania zgody właściciela nieruchomości, w przypadku podziału dokonywanego na wniosek użytkownika wieczystego. W ocenie Burmistrza w sprawie zachodzą pozytywne przesłanki, określone w art. 95 pkt 8 u.g.n., wobec czego podział nieruchomości został zatwierdzony. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Starosta zarzucając błędnie przyjęcie, że użytkownik wieczysty może samodzielnie bez zgody właściciela nieruchomości skutecznie wnioskować o jej podział. Nadto Burmistrz nie przeprowadził żadnej analizy pod kątem tego, czy planowany podział nie narusza ograniczeń wynikających z decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. Całkowicie pominięto również publicznoprawny charakter prawa własności Skarbu Państwa oraz fakt, że działka nr [...] znajduje się na obszarze o znaczeniu strategicznym dla infrastruktury kolejowej. Starosta podniósł, że dzielenie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na mniejsze działki jest działaniem instrumentalnym, nastawionym na pozbycie się przez użytkowników wieczystych niepotrzebnych fragmentów gruntów i w ten sposób obniżanie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na rzecz właściciela oraz doprowadzić ma do ograniczenia prawa użytkowania do niezbędnego minimum. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 listopada 2025 r., SKO, działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 93 ust 1, art. 95 ust. 8 i art. 97 ust. 1 u.g.n., utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza w mocy, podzielając stanowisko o spełnieniu przesłanek do zatwierdzenia podziału nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium zaznaczyło, że to czy w przypadku dokonywania geodezyjnego podziału nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego na podstawie regulacji u.g.n., wymagana jest zgoda na taki podział wyrażona przez podmiot reprezentujący właściciela nieruchomości, pozostaje kwestią sporną w orzecznictwie i doktrynie, a powoływany przez Starostę wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1840/23 nie jest jak dotąd prawomocny. W ocenie SKO na obecnym etapie, tj. podziału geodezyjnego w ramach danej nieruchomości, zarzut dotyczący potencjalnej możliwości zmniejszenia wartości nieruchomości w kontekście m.in. opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, jest czysto hipotetyczny. Podobnie argumenty odnośnie możliwości zwiększenia wartości nieruchomości na skutek zbycia określonej działki ewidencyjnej, stanowiącej dotychczas jej nie wydzieloną część, mogą być podnoszone dopiero na etapie zmian wieczystoksięgowych, gdyż związane są ze zmianą własnościową, jaka nie zachodzi jeszcze na etapie podziału geodezyjnego nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że warunki dopuszczalności podziału nieruchomości zostały wyraźnie wskazane w u.g.n. i nie obejmują konieczności zgody właściciela nieruchomości na dokonanie jej podziału, w przypadku złożenia takiego wniosku przez użytkownika wieczystego, zatem zgłoszony sprzeciw nie mieści się w warunkach podziału określonych w u.g.n. SKO wyjaśniło także, że w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o podział nieruchomości w oparciu o art. 95 pkt 8 u.g.n., kryteria, które zobligowany jest zbadać organ zatwierdzający podział w tym trybie, to ocena, czy nieruchomość, z której mają być wydzielone działki gruntu w sposób przedstawiony na załączonym projekcie podziału, znajduje się na terenie zamkniętym, zdefiniowanym w art. 2 pkt 9 P.g.k. i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Z brzmienia art. 95 pkt 8 u.g.n. wynika, że organ zatwierdzający projekt podziału nie bada celu podziału. W takim wypadku żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają, zgodnie z wyraźną dyspozycją art. 95 u.g.n., ustalenia planu miejscowego czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi notabene dzielona działka nie jest objęta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Starosta zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, polegającego na dowolnym ustaleniu, że brak zgody właściciela nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na podział geodezyjny nieruchomości, nie stanowi bezwzględnej przeszkody do zatwierdzenia podziału oraz poprzez pominięcie rzeczywistej roli i interesu prawnego właściciela nieruchomości; 2) art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i wnikliwego zbadania sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, polegające na dowolnym ustaleniu, że wniosek o podział nieruchomości spełnia wymagania ustawowe, podczas gdy użytkownik wieczysty nie zamieścił informacji o uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości na jej podział; 3) art. 97 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że użytkownik wieczysty może samodzielnie, bez zgody właściciela nieruchomości, skutecznie wnioskować o jej podział; 4) art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "zgodności z przepisami odrębnymi" i pominięcie faktu, że nieruchomość znajduje się na terenach zamkniętych określonych decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Starosta wniósł o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Starosta podkreślił, że skoro właściciel nieruchomości ma przymiot strony w postępowaniu podziałowym, to wykonując swoje prawa właścicielskie ma prawo do wyrażenia sprzeciwu w sprawie podziału geodezyjnego nieruchomości, który ewidentnie zmierza do obejścia prawa i jest niezgodny z zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Starosty SKO błędnie przyjęło, że art. 95 pkt 8 u.g.n. całkowicie wyłącza obowiązek badania zgodności podziału z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa i obronności państwa. Fakt położenia nieruchomości na terenie zamkniętym nie zwalnia organu z obowiązku zbadania, czy konkretny sposób podziału nie narusza regulacji wynikających z decyzji Ministra Infrastruktury oraz innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto w ocenie Starosty, zaskarżona decyzja prowadzi do faktycznego uprzywilejowania interesu użytkownika wieczystego kosztem interesu właściciela. Organ całkowicie pominął publicznoprawny charakter prawa własności Skarbu Państwa oraz konstytucyjny obowiązek szczególnej ochrony mienia publicznego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, w związku z czym subsumpcja przepisów prawnych w wadliwym stanie faktycznym sprawy obarczona jest istotną wadą. W tym miejscu należy przypomnieć ogólne informacje odnośnie legitymacji złożenia wniosku o podział nieruchomości i zasad procedowania go – wynikających z u.g.n. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przed 1 stycznia 1998 r. przyjmowano jednolicie, że jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości jest jej właściciel. Ten stan prawny uległ radykalnej zmianie. Art. 97 ust. 1 dopuszcza bowiem zgłoszenie wniosku o podział nieruchomości przez każdą osobę, która ma w tym "interes prawny". Dlatego też krąg podmiotów, które mogą złożyć wniosek, uległ znacznemu rozszerzeniu. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu prawnego, jednakże przy wykładni tego pojęcia znajdą zastosowanie kryteria wypracowane w orzecznictwie na tle art. 28 kpa dotyczące pojęcia strony. Należy podkreślić, że interes prawny nie może wynikać z uznania czy to organu, czy sądu, lecz z konkretnej normy prawnej, która w sposób bezpośredni lub pośredni określa interes prawny w zgłoszeniu wniosku podziałowego.(...) do postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli poszczególne kwestie procesowe nie zostały uregulowane odmiennie w ustawie o gospodarce nieruchomościami (na zasadzie lex specialis). Oczywiście ustawa nie normuje i nie mogła unormować wszystkich zagadnień procesowych. Brak m.in. przepisów określających krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym postępowaniu, z tego względu też w tej materii znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, określające strony postępowania. Nie powinno ulegać wątpliwości, że stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel (np. gdy postępowanie wszczęto z urzędu), a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa.(...) Nadal wątpliwości budzi pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym, toczącym się z udziałem użytkownika wieczystego, stroną tego postępowania jest również właściciel (jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa). Dotyczy to niemal wszystkich postępowań, w tym np. postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wynik tego postępowania może - i z reguły dotyczy - interesu prawnego zarówno właściciela, jak i użytkownika wieczystego, a to prowadzi do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściciel. Przykładowo, w wyroku z 3 września 1999 r. II SA/Wr 933/98 (niepubl.) NSA wprost stwierdził: "Z przyjętych w art. 97 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) rozwiązań prawnych wynika, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości (np. dzierżawy). Interesu prawnego nie można też wyprowadzić z zamiaru kupna nieruchomości objętej podziałem". Nie sposób wykluczyć, że w toku postępowania o zatwierdzenie podziału przeciwstawne wnioski zgłoszą: użytkownik wieczysty - domagający się podziału, oraz właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) - sprzeciwiający się podziałowi. Ze względu na charakter prawny użytkowania wieczystego (jako prawa zbliżonego do prawa własności oraz zbywalnego i podlegającego dziedziczeniu) użytkownik wieczysty jest uprawniony do domagania się podziału nieruchomości. W tym przypadku Skarb Państwa wprawdzie może sprzeciwiać się podziałowi, ale jedynie w razie wykazania, że zamierzony podział nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego lub z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (E. Mzyk w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 575, 579-580, uw. 1, 6-8 do art. 97). Zgodnie z art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98, Lex 41827). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W rozpoznawanej sprawie ów interes prawny może być wywodzony wyłącznie z art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (ust. 1). Niewątpliwie, interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości. Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W konsekwencji, nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie o podział nieruchomości, jak i o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej (wyrok NSA z 9 marca 2011 r. I OSK 669/10, cbosa). Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z samego tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości (wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r. I OSK 753/06, cbosa; Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, LexisNexis 2007, s. 368-369). Zgodnie z art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm.; dalej kc), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym (§ 1). W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (§ 2). W myśl art. 233 kc, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Prawo użytkowania wieczystego, jako prawo pośrednie między prawem własności a ograniczonym prawem rzeczowym, korzysta per anologiam bądź przez klauzulę odpowiedniego stosowania (art. 239 § 1 i 2 kc) z przepisów o ochronie własności. Mimo, że użytkowanie wieczyste jest prawem niejako na pograniczu prawa własności i ograniczonych praw rzeczowych, do jego ochrony mają zastosowanie przepisy dotyczące prawa własności, które w najszerszy sposób zapewniają użytkownikowi wieczystemu swobodne posiadanie (ochrona posesoryjna) i korzystanie z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu. Wieczystemu użytkownikowi nieruchomości przysługuje ochrona jego prawa rzeczowego równa ochronie prawa własności. Sąd w pełni podziela wyrażony w doktrynie pogląd, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem ewidencyjnego podziału jest nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste, a podział ten jest dokonywany na wniosek użytkownika wieczystego, to stroną tego postępowania jest także publicznoprawny właściciel nieruchomości gruntowej z racji przysługiwania mu prawa własności do przedmiotu poddawanego podziałowi. Zakres uprawnień tego właściciela w postępowaniu podziałowym nie jest taki sam, jak użytkownika wieczystego. Zgodnie z art. 233 kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. (...) Publicznoprawnemu właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste przysługuje uprawnienie do pobierania opłat za udostępnienie nieruchomości do korzystania z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego w sytuacji ściśle określonej. Nie wydaje się zatem, by taki właściciel miał prawo swobodnie decydować o ewidencyjnym kształcie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste w ramach bycia stroną postępowania podziałowego. Może skutecznie kwestionować wnioskowany przez użytkownika wieczystego ewidencyjny podział nieruchomości tylko o tyle, o ile podział ten ograniczyłby uprawnienia właścicielskie przysługujące w takim kształcie, jaki wynika z oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, czyli gdyby jego skutkiem miało być ograniczenie bądź uniemożliwienie pobierania opłat rocznych, albo jeżeli ewidencyjny podział wpłynąłby na uprawnienie publicznoprawnego właściciela do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego. Sam fakt ewidencyjnego podziału nie oznacza, że jego skutkiem była modyfikacja uprawnień właścicielskich. (...) Możliwość rozporządzania prawem użytkowania wieczystego może dotyczyć zarówno całej nieruchomości, jak i wydzielonej jej części. Jednak, by móc uczynić przedmiotem zbycia tylko część nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, należy uprzednio wyodrębnić ewidencyjnie tę część, właśnie w procedurze ewidencyjnego podziału nieruchomości. Negatywne oddziaływanie ewidencyjnego podziału nieruchomości na zakres obowiązków użytkownika wieczystego wynikających z umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste zawsze może zaś być przyczyną skorzystania przez publicznoprawnego właściciela nieruchomości z ustawowego uprawnienia wypowiedzenia tej umowy w ramach art. 240 kc i art. 33 ust. 3 ugn. Ustawowe określenie zakresu uprawnienia publicznoprawnego właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego ogranicza zakres form ingerencji tego właściciela w wykonywanie prawa użytkowania wieczystego przez użytkownika wieczystego. Właściciel ten nie może w ingerowaniu w wykonywanie uprawnień przez użytkownika wieczystego wykraczać poza swoje uprawnienia określone w ustawie i w umowne o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W przeciwnym razie stanowiłoby to naruszenie ustawy i byłoby zarazem działaniem poza umownym, niemogącym uzyskać prawnej ochrony. Z powyższego wynika odpowiedzialność organu administracji prowadzącego postępowanie podziałowe w dokonywaniu oceny konieczności uwzględniania żądań i wniosków publicznoprawnego właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, zgłaszanych w postępowaniu o dokonanie ewidencyjnego jej podziału. Możliwy zakres ingerencji tego właściciela jest zatem z natury rzeczy bardzo ograniczony, i co więcej, to właśnie właściciel obowiązany jest wykazać, że w konkretnym przypadku jest uprawniony do skutecznego kwestionowania kształtu ewidencyjnego podziału nieruchomości wnioskowanego przez użytkownika wieczystego (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 468-469, nb 5) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2023 r., I OSK 3356/19). W niniejszej sprawie we wniosku o zatwierdzenie podziału działki nr [...] jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 95 pkt 7 i pkt 8 u.g.n. Wyjaśniono, że działka nr [...] będzie przedmiotem obrotu i dojazd będzie zapewniony przez działkę nr [...], natomiast działki nr [...] oraz nr [...] zostaną przy dotychczasowym użytkowaniu A. S.A. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2025 r. (k. 21) P. podało, że wydzielane działki ewid. nr [...] (z budynkiem mieszkalnym), [...] (droga dojazdowa) będą wyłączone z ewidencji terenów zamkniętych A. – terenów o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa – stąd niesłuszny jest argument Starosty [...] mówiący o strategicznym znaczeniu wydzielanych części. W podstawie prawnej kontrolowanych decyzji podano jedynie art. 95 pkt 8 u.g.n. Tymczasem celem podziału w sprawie jest opisany w art. 95 pkt 7 u.g.n. cel w postaci wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego wraz z drogą wewnętrzną w celu połączenia jej z droga publiczną. Podział ten, wg twierdzeń A. ma na celu doprowadzenie do wyłączenia dz. nr [...] i dz. nr [...] z ewidencji terenów zamkniętych. Należy przywołać tu uzasadnienie postanowienia SN z dnia 12 lutego 2025 r., II CSKP 2162/22. Sąd ten stwierdził, że "Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jako p.g.k.), tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Są to przede wszystkim tereny ustalone przez ministra właściwego do spraw obrony narodowej (patrz np. A. Wieczorek, Kolej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w: Mazowsze Studia Regionalne nr 32/2020, s. 99-122). W myśl art. 4 ust. 2 p.g.k. dla terenów zamkniętych, zamiast mapy zasadniczej, sporządza się odrębne mapy zawierające w swojej treści również sieć podziemnego uzbrojenia terenu. Sporządzanie i aktualizowanie tych map oraz ustalanie granic terenów zamkniętych należy do właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zgodnie z ust. 2a, tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22. Na podstawie ust. 2b. właściwi ministrowie i kierownicy urzędów centralnych zawiadamiają Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22 ustawy. Właściwi ministrowie i kierownicy urzędów centralnych zawiadamiają Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie (art. 4 ust. 2 b). Jeżeli teren zamknięty utracił charakter terenu zamkniętego, zarządzający nim obowiązany jest przekazać właściwemu staroście dokumentację geodezyjną i kartograficzną oraz sporządzone mapy w celu włączenia ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 25/21 przyjął, że przy ustalaniu terenów zamkniętych przewidziana jest forma decyzji. Bezsporne jest w sprawie, że takie decyzje zostały wydane w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem o zasiedzenie. W wyroku z 24 września 2008, II OSK 1075/07 NSA wypowiedział się na temat znaczenia decyzji, ustalającej dany obszar jako teren zamknięty. Jego zdaniem, jeżeli obowiązuje decyzja Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, i jeżeli wynika z niej, że konkretny teren został uznany za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, nie ma żadnego znaczenia, czy w konkretnym miejscu (...) znajdują się linie kolejowe, lub jakiekolwiek obiekty objęte obszarem kolejowym. Wystarczające jest normatywne określenie w takiej decyzji, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego (art. 4 ust. 2 p.g.k.), danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Z art. 4 ust. 2a ustawy wynika, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, zaś ust. 2b stanowi, że organ ustalający teren zamknięty zawiadamiają Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania danego terenu jako zamknięty ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (...), do czasu wyłączenia go spod działania decyzji, a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego, są bezprzedmiotowe. Jak już zaznaczono, w sprawie niniejszej bezsporne jest, że wydano decyzje administracyjne, zaliczające działki, objęte wnioskiem o zasiedzenie, do zamkniętego i wydzielonego działkami ewidencyjnymi terenu kolejowego. Działki te zostały zakwalifikowane do terenów zamkniętych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa decyzją nr 42 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MTiGM Nr 7 poz. 49, z późn. zm.), a następnie decyzją nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych (Dz. U. MI z 2005 r. nr 11 poz. 72 z dnia 14 października 2005 r.). W konsekwencji działki ani ich części nie mogły i nie mogą więc podlegać zasiedzeniu tak długo, jak długo w obrocie prawnym będą funkcjonować decyzje uznające je za tereny zamknięte. Zdaniem Sądu Najwyższego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przedmiotowe działki nie są bezwzględnie wyłączone z obrotu (res extra commercium). Można co najwyżej mówić o ich "czasowym" lub "względnym" wyłączeniu z obrotu. Jeżeli bowiem teren utraci charakter terenu zamkniętego, zarządzający nim obowiązany jest przekazać właściwemu staroście dokumentację geodezyjną i kartograficzną oraz sporządzone mapy w celu włączenia ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 p.g.k., na terenach zamkniętych prace geodezyjne mogą być wykonywane tylko przez wykonawców działających na zlecenie organów, które wydały decyzję o zamknięciu terenu lub za ich zgodą. Gdyby zatem wydano decyzję eliminującą z obrotu prawnego wskazane wyżej decyzje administracyjne, działki (lub ich części) mogłyby podlegać zasiedzeniu jako nie stanowiące (już) terenów zamkniętych. Dopiero wyłączenie z terenu zamkniętego części nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zasiedzenie otwiera drogę do wydzielenia nowej działki z nieruchomości i włączenia jej do ewidencji gruntów prowadzonej przez starostę powiatu (art. 4 ust. 2-2d p.g.k.). Jest to warunek konieczny do założenia księgi wieczystej dla nieruchomości powstałej na skutek zasiedzenia. Na marginesie należy odnotować, że Sądy meritii w ustaleniach faktycznych pominęły kwestię, czy biegły, który na zlecenie Sądu sporządził operat geodezyjny będący podstawą oznaczenia przedmiotu zasiedzenia, dopełnił obowiązku zarejestrowania nowej działki w ewidencji gruntów, o ile w ogóle był do tego uprawniony w świetle powołanych wyżej przepisów dotyczących prac geodezyjnych i kartograficznych na terenach zamkniętych. W dacie orzekania działki bezspornie jednak były położone na terenach zamkniętych. Gdyby wnioskodawca stał się ich właścicielem (nawet ich części) przez zasiedzenie, mógłby dokonać sprzedaży, darowizny, zamiany nieruchomości, w konsekwencji ta część stałaby się przedmiotem obrotu prawno-gospodarczego. Stałoby to w sprzeczności z celem ustanowienia tego terenu jako zamkniętego, którym jest obronność i bezpieczeństwo państwa. Te nadrzędne i publiczne cele zostały zupełnie zignorowane przez sądy meriti". Uwagi te są aktualne także w tej sprawie. Wydzielenie działek i zbycie dotychczasowego ich prawa wieczystego użytkowania i własności budynku doprowadzi do sytuacji, w której działki te utracą charakter terenu zamkniętego (art. 4 ust. 2c p.g.ik.. Podział ten w okolicznościach sprawy, zniweczy cele, dla których wydano obowiązującą decyzję nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. (Dz.Urz. MI z dnia 18 września 2020 r., poz. 38) działka ewid. nr [...], położona w J., obręb nr [...], stanowi tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność, bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., II OSK 1154/13 stwierdził, że "do czasu wyłączenia określonego terenu spod działania decyzji o jego zamknięciu, a w konsekwencji pozbawienia tego terenu charakteru prawnego terenu zamkniętego, jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania tego terenu jako terenu szczególnego - terenu zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa oraz szczegółowego badania możliwości zrealizowania określonej inwestycji na tym terenie, są bezprzedmiotowe. W przypadku planowanych inwestycji na terenie zamkniętym, o tym, czy właściwy organ uwzględni wniosek inwestora decyduje w istocie jego uznanie, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Z uwagi na szczególny charakter terenu zamkniętego i cel jego ustanowienia, wystarczającym uzasadnieniem decyzji uznaniowej jest wykazanie przez organ, że obronność i bezpieczeństwo państwa nie pozwalają na realizację określonej inwestycji na terenie zamkniętym. Szczegółowe wyjaśnianie przyczyn odmowy w tym zakresie byłoby bowiem sprzeczne z ustalonym reżimem dla danego terenu zamkniętego i mogłoby doprowadzić do ujawnienia informacji zastrzeżonych ze względu na bezpieczeństwo i obronność państwa". Zdaniem Sądu, skarżone decyzje, akceptujące podział działek mający na celu utratę zamkniętego charakteru terenu, na którym są położone, dotknięte są wadą obejścia prawa, tj. art. 95 pkt 8 u.g.n. Sąd nie neguje legitymacji użytkownika wieczystego do złożenia wniosku o podział nieruchomości na terenie zamkniętym. Zdaniem Sądu jednak, ad casum, sprzeciw właściciela, tj. Skarbu Państwa jest z podanych wyżej przyczyn, uzasadniony. Jak już wyżej wspomniano, NSA dopuścił możliwość skutecznego sprzeciwu właściciela nieruchomości, wobec zamiarów podziału nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego. Dotyczyło to np. sprzeczności podziału z decyzją lokalizacyjną, czy ustaleniami planu miejscowego. Kolejnym takim wyjątkiem jest sytuacja mająca miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.