II SA/Rz 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. Ł. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 50/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M.Ł. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również: "PWINB") z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również: "PINB") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] i nakazująca M. i W.Ł. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej: "K.p.a."), art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.-dalej: "P.b."). Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 3 października 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru w [...] przeprowadzili kontrolę na działce nr 508/6 w miejscowości [...], stanowiącej własność W. i M.Ł. W trakcie kontroli ustalono, że na w/w działce usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz wolnostojący, parterowy budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 5,55 m x 4,54 m. Budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości 6,40 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz w odległości 1,95 m i 1,97 m od ogrodzenia pomiędzy działką nr 508/6 a działką nr 507, stanowiącą własność J.S. Przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Z pomiarów dokonanych przez organ wynikało, że orientacyjna odległość budynku gospodarczego od granicy pomiędzy działkami 508/6 i 507 wynosi około 2,60 m. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy w/w budynku gospodarczego wyjaśniając, że co prawda usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 2,60 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza przepis § 12 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "Rozporządzenie"), zgodnie z którym odległość ta winna wynosić minimum 3 m, to jednak nie jest to naruszenie rażące, skutkujące koniecznością nakazania rozbiórki obiektu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 11 maja 2017 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną na działce nr 508/6, w trakcie której dokonano pomiarów w celu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 508/6 i 507. Pod uwagę wzięto wymiary działki zgodnie z załączonym do akt sprawy protokołem przyjęcia granic o nr [...] z dnia 26 lutego 2010 r. Dokonane pomiary wykazały, że odległość od granicy wyznaczonej pomiędzy działką nr 508/6 a działką 507 do ściany budynku gospodarczego od strony działki 507 wynosi odpowiednio 3,11 mi 3,12 m. Ponadto ustalono, że odległość nowo budowanego ogrodzenia z elementów betonowych do wyznaczonej granicy wynosi 57 cm, a odległości budynku gospodarczego od tego ogrodzenia wynoszą 2,40 m i 2,41 m, zaś samo ogrodzenie posiada szerokość 13 cm. W trakcie kontroli inwestor wyjaśnił, że przesunął przedmiotowy budynek w stronę budynku mieszkalnego, dostosowując jego odległość od granicy z działką nr 507 zgodnie ze zgłoszeniem oraz przepisami. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności w/w budynku gospodarczego, jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu analiza ponownie prowadzonego postępowania wykazała, że wymieniony obiekt nie narusza warunków technicznych Rozporządzenia, zaś inwestor w trakcie realizacji budynku dokonał jedynie nieistotnych odstępstw od zgłoszenia, polegających na zmianie układu pomieszczeń, a ponadto zmienił częściowo konstrukcje ścian zewnętrznych budynku. Powyższą decyzję zakwestionował J.S., wyjaśniając że z uwagi na nagłe pogorszenie stanu zdrowia nie mógł uczestniczyć osobiście w przeprowadzonej na gruncie rozprawie. Jego zdaniem przeprowadzone postępowanie było nierzetelne, a sama decyzja jest obarczona licznymi błędami, a mianowicie: brak punktów odniesienia, z których zaczynano pomiar, brak kierunku mierzenia długości granic i wyjaśnienia dlaczego wybrano taki, a nie inny kierunek, nieprawidłowo odmierzona długość wzdłuż granicy działek nr 508/4 i 508/6 (pomiar wzdłuż ogrodzenia a nie wzdłuż granicy), brak różnicy odległości między poszczególnymi kamieniami a linią wyznaczoną przez pracowników Inspektoratu i czy przechodzą przez kamienie graniczne oraz brak wyjaśnienia w jaki sposób pracownicy Inspektoratu odmierzyli odległość od żyłki do budynku gospodarczego skoro pomiędzy znajduje się ogrodzenie wykonane z płyt betonowych prefabrykowanych pełnych. J.S. zarzucił ponadto, że organ nie ma kompetencji do wyznaczania lub ustalania przebiegu granicy działek, a nie powołał w tym zakresie biegłego. Odnośnie protokołu, na który organ powołał się w decyzji, odwołujący się wyjaśnił, że został on sporządzony przez uprawnionego geodetę B.K., który po przyjęciu granicy naniósł fizycznie kamienie graniczne wkopując je do ziemi. W protokole widnieje ponadto zapis, że granicę "w punktach nr 6044 i 11a w stronę działki nr 508/3 przesunięto 40 cm". Zdaniem J.S. należało wydzielić linię między w/w punktami, czyli fizycznie umieszczonymi kamieniami granicznymi a następnie odmierzyć odległość budynku gospodarczego. W dniu 30 sierpnia 2017 r., ponownie przeprowadzono rozprawę administracyjną na działce nr 508/6, w wyniku której ustalono, że sporny obiekt posiada wymiary zewnętrzne 4,58 m x 5,61 m oraz usytuowany jest w odległości 2,59 m od granicy z sąsiednią działką nr 507. Pomiarów dokonano w odniesieniu do słupków granicznych znajdujących się pomiędzy działkami 508/6 i 507. Ponadto ustalono, że obiekt nie posiada trwałego połączenia z gruntem i jest w rzeczywistości tymczasowym obiektem budowlanym pełniącym funkcję użytkową budynku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] PWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał rozbiórkę spornego obiektu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że usytuowanie w/w obiektu w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia i w sposób niedopuszczalny ograniczy możliwość zabudowy sąsiedniej działki budowlanej. Jednocześnie wskazał, że ze względu na rodzaj naruszenia nie ma możliwości legalizacji obiektu. Powyższą decyzję zakwestionował M.Ł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji, a w szczególności prawidłowości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez PINB w [...] i prawidłowości obrania granic przez PWINB w [...] oraz nie ustosunkowanie się do przedstawionych przez skarżącego map geodezyjnych; niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie powołanie biegłego, bądź geodety B.K. celem wyjaśnienia zapisów w/w protokołu; bezwiedne przyjęcie granicy wyznaczonej przez jego zdaniem źle osadzone kamienie graniczne z pominięciem jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie oraz błędy formalne w skarżonej decyzji, w której organ wskazuje na działkę nr 207, a takowa nie sąsiaduje z działką skarżącego. W uzasadnieniu skargi M.Ł. podniósł, że kamienie graniczne w stosunku do których PWINB odnosił swoje pomiary w żaden sposób nie oddają granic uwidocznionych na mapach zasadniczych, ani faktów z protokołu podziału działki, a ponadto nie były osadzone w momencie podziału działki lecz dopiero po pewnym czasie. W opinii skarżącego organ odwoławczy dokonał w zasadzie rozgraniczenia jego działki. Skarżący wskazał, że zgodnie z protokołem podziału strony wyraziły zgodę na przesunięcie granicy ale w stronę działki nr 508/4. Podał, że rzeczywista długość działki wynosi 39,4 m i różni się od tej wskazanej w protokole, gdzie wpisano 40 m. Zdaniem skarżącego skoro granica działek jest sporna to podstawą do jej ustalenia powinna być aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem swej skargi M.Ł. uczynił decyzję PWINB wydaną w przedmiocie nakazania w/w rozbiórki tymczasowego obiektu budowalnego o funkcji gospodarczej usytuowanego na działce o nr 508/6 w miejscowości [...]. Skierowany do skarżącego nakaz został oparty na normie materialnoprawnej wyrażonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 52 P.b. Według Organu odwoławczego nakaz rozbiórki obiektu budowalnego jest konieczny z uwagi na naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; zwane dalej rozporządzeniem), bowiem przedmiotowy obiekt jest usytuowany w odległości 2,59 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr 207. Wyeliminowanie stwierdzonych niezgodności z przepisami jest według PWINB możliwe tylko poprzez nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Na podstawie powołanych w decyzji regulacji prawa budowalnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy podkreślić, iż w myśl kolejnego punktu ust. 1 art. 51 P.b. organ nadzoru budowalnego może także nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nie może podlegać kwestii, iż istotą postępowania naprawczego oraz decyzji o jakich mowa w art. 51 P.b., winno być doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami należącymi do systemu prawa budowalnego. WSA w Rzeszowie obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem narusza ona przepisy postępowania wyjaśniającego w administracji w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy ustalony w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego należącego do strony skarżącej. Po pierwsze, kluczowe dla wyniku sprawy ustalenie przebiegu granic pomiędzy działką skarżącego o nr 508/6 oraz działką uczestnika postępowania o nr 507, Organ dokonał w trakcie rozprawy przeprowadzonej 30 sierpnia 2017 r. przez pracowników PWINB. W jej trakcie J.S. właściciel działki o nr 507 okazał słupki graniczne pomiędzy działkami, które stanowiły dla pracowników PWINB punkty odniesienia dla ustalenia położenia granicy i w konsekwencji odległości spornego obiektu względem tej granicy. Położenie tak ustalonej granicy zakwestionował w trakcie rozprawy skarżący M.Ł., który według treści protokołu podnosił, że słupki graniczne zostały źle osadzone, co zaś ma wynikać z przedłożonych przez niego dokumentów w postaci map tj. mapy zasadniczej oraz mapy sytuacyjnej. Właściciel obiektu podkreślał również, że PINB w trakcie rozprawy w dniu 11 maja 2017 r. prawidłowo wyznaczył granice w/w działek, wymierzając odległość 40 cm od graniczników od strony działki nr 525. Uczestniczący w rozprawie przed PWINB świadek S.Ł. potwierdził oświadczenie M.Ł., co do okoliczności związanych z czasem zastabilizowania położenia znaków granicznych. Skarżący również w piśmie z dnia 11 października 2017 r. podkreślał, że kamienie graniczne wskazane przez jego sąsiada, nie odzwierciedlają ujawnionego na złożonych przez niego mapach przebiegu granic. W powołanym piśmie Strona podkreśliła także, że nie wszczynała procedury rozgraniczeniowej pomiędzy działką o nr 508/6 oraz o nr 507, ponieważ nie kwestionuje przebiegu granicy. WSA zauważa z urzędu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji całkowicie pominięto podnoszoną przez skarżącego kwestie położenia granicy pomiędzy działkami o nr 508/6 oraz o nr 507, mimo że miała ona decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy za udowodniony uznał przebieg granicy na podstawie oświadczeń jednej strony postępowania tj. J.S., co do położenia słupków granicznych, nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do istotnych dla wyniku sprawy twierdzeń oraz dowodów w postaci map składanych przez skarżącego. Co więcej, PWINB nie ustosunkował się także do korzystnych dla skarżącego ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez PINB, według których odległość ściany budynku gospodarczego na działce o nr 508/6 do granicy z działką o nr 507, wynosi ponad 3 m. Nie odniesienie się przez PWINB do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń, i co należy podkreślić, znajdujących pokrycie w ustaleniach organu pierwszej instancji, stanowi istotne naruszenie art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 Kodeksu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ustalony po zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast art. 107 § 3 K.p.a. wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dlatego dopiero wskazane w art. 107 § 3 K.p.a odniesienie się do powołanych przez skarżącego dowodów oraz jego stanowiska, a także stanowiska PINB, umożliwiałoby legalne zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Dodać również należy, iż Organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji nie wykazał w sposób przekonujący, nakazany mocą art. 11 K.p.a., przyczyny dla których zdecydował o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji Organu odwoławczego nie wskazuje w sposób jednoznaczny przyczyn, dla których należało zreformować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a więc dlaczego rozstrzygnięcie to nie mogło pozostać w obrocie prawnym, co wynika pośrednio z uwypuklonego pominięcia istotnych dla sprawy twierdzeń strony skarżącej. To zaś powoduje, że decyzja PWINB wymyka się spod sądowej kontroli decyzji administracyjnych, bowiem nie tylko strony ale także sąd nie jest w stanie poznać i zweryfikować tych motywów, które przekonywałyby za ustalonym w decyzji wynikiem sprawy. Dodać do tego należy, że WSA nie może wyręczać organu w podawaniu motywów jego decyzji procesowych. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, PWINB zobligowany będzie do wymaganego przez K.p.a. ustosunkowania się do twierdzeń i dowodów przytoczonych przez Stronę skarżącą. Podejmując zaś rozstrzygnięcia kasujące lub reformujące decyzję PINB, winien wyjaśnić przekonująco przyczyny takiej decyzji. Dodatkowo Organ odwoławczy winien zważyć na ustalony a niekwestionowany przez strony postępowania charakter przedmiotowego obiektu, który jest według PWINB obiektem tymczasowym. W myśl ustawowej definicji takiego obiektu, ich cechy pozwalają na przenoszenie, co z kolei pozwoliłoby na jego odsunięcie i dostosowanie do obowiązujących regulacji prawnych w zakresie usytuowania względem granic działek sąsiednich. W tej sytuacji dopuszczalne byłoby rozważenie zastosowania powołanego wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., czyli nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przedstawione powyżej względy musiały zadecydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji PWINB w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.