II SA/Rz 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego - skargę oddala –

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy ( dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] września 2020 roku, znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 145 § 1, art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] grudnia 2019 roku, znak: [...] przyznającą R. K. ( dalej: "skarżący") prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. Organ I instancji wskazał, że po analizie dokumentacji nie stwierdzono istnienia w sprawie żadnych przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a ponadto, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. R. K. w dniu wydania decyzji o przyznaniu mu zasiłku pielęgnacyjnego tj. [...] grudnia 2019 r. zapoznał się z treścią decyzji i zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że jego wniosek złożony w dniu 15 lipca 2020 r. został złożony po upływie miesięcznego terminu od wydania decyzji, zapoznania się z jej treścią i potwierdzenia jej odbioru. W piśmie zatytułowanym "wniosek" złożonym w Zakładzie Karnym w [....] w dniu 1 października 2020 roku, potraktowanym przez organ I instancji jako zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, skarżący stwierdził, że domaga się przyznania i wypłacenia zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 21 czerwca 2019 roku, tj. od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, do dnia 24 września 2019 roku, tj. do dnia umieszczenia go w Areszcie Śledczym w [...]. Swoje żądanie uzasadnił pojawieniem się nowych okoliczności, które wcześniej nie były mu wiadome, tj. faktu, że w ww. okresie spełniał przesłanki do przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego, a organ I instancji nie poinformował go o tym, pomimo że jednocześnie udzielił mu telefonicznych informacji o posiadaniu prawa do zasiłku stałego. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył następujące fakty: na wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 roku, Wójt Gminy wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2019 roku, znak: [...] o przyznaniu mu zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 grudnia 2019 roku do dnia 30 czerwca 2020 roku. Przesłanką przyznania wnioskodawcy tego zasiłku był fakt legitymowania się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [....] z dnia 21 czerwca 2019 roku o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu ustalono, że niepełnosprawność istnieje od 5-go roku życia. Skarżący odebrał decyzję w dniu jej wydania, tj. w dniu [...] grudnia 2019 r. i zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Ww. decyzja została z dniem 1 lutego 2020 r. uchylona decyzją z [...] lutego 2020 r. z powodu umieszczenia wnioskodawcy w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, tj. w Zakładzie Karnym w [...] od dnia 18 stycznia 2020 roku. W dniu 28 lipca 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo wnioskodawcy z 15 lipca 2020 r. zatytułowane "skarga", w którym przedstawił swoją sytuację oraz domagał się poinformowania czy należy mu się zasiłek pielęgnacyjny za okres od czerwca do września 2019 roku. Wezwany o sprecyzowanie swojego pisma stwierdził, że stanowi ono żądanie wznowienia postępowania w sprawie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego i domagał się jego przyznania za okres od dnia 21 czerwca 2019 roku do dnia 24 września 2019 roku. Wyjaśnił, że przebywając w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn im. św. Brata Alberta w [...] podjął starania o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności, a po jego uzyskaniu kierownik schroniska telefonicznie poinformował o tym fakcie GOPS w [...], gdzie uzyskano informacje o możliwości ubiegania się przez wnioskodawcę o zasiłek stały, natomiast nie poinformowano go o możliwości ubiegania się także o zasiłek pielęgnacyjny. Domaga się wznowienia postępowania z uwagi na to, że organ I instancji nie poinformował go o możliwości ubiegania się o to świadczenie za okres od wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, tj. od dnia 21 czerwca 2019 roku, w wyniku czego wniosek o to świadczenie złożył dopiero w dniu [...] grudnia 2019 r., gdy uzyskał taką informację będąc osobiście w GOPS w [...]. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności nie mogą zostać zakwalifikowane jako jedna z przesłanek wznowienia postępowania. W szczególności nie wystąpiła tu przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W tej sprawie okoliczność, że wnioskodawca w lipcu 2020 r. uzyskał informację lub uświadomił sobie, iż prawo do zasiłku pielęgnacyjnego mogło mu przysługiwać od czerwca 2019 r. z uwagi na to, że przysługiwało mu także w grudniu 2019 roku, nie stanowi nowej okoliczności faktycznej nieznanej organowi wydającemu decyzję. Zasadnie również w ocenie Kolegium organ I instancji uznał, że nawet, gdyby okoliczność podnoszona przez wnioskodawcę mogła stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, to wnioskodawca uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tymczasem skarżący o przysługującym mu prawie do zasiłku pielęgnacyjnego dowiedział się [...] grudnia 2019 r., gdy otrzymał decyzję o przyznaniu mu tego zasiłku , w której treści wyraźnie wymieniono przesłanki jego uzyskania. Wnioskodawca zatem wiedział, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest uzależnione od posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, gdy niepełnosprawność powstała przed 21. rokiem życia. Posiadał wiedzę, że spełniał przesłanki do tego zasiłku już w czerwcu 2019 roku i mógł wówczas złożyć wniosek o to świadczenie, od którego zależy jego wypłata, lecz okoliczności te podniósł dopiero w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2020 roku. Za bezzasadny i nie mający wpływu na rozstrzygnięcie organ ocenił zarzut nie poinformowania skarżącego o przysługującym mu prawie. Powołując się na art. 9 k.p.a., przyznał, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, nie nakłada jednak na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Obowiązek ten nie może być, jak podkreślił, utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. Ponadto obowiązek informowania dotyczy przede wszystkim stron uczestniczących już w określonym w postępowaniu, zatem nie można wywieść naruszenia art. 9 k.p.a. przez organ, który nie prowadzi jeszcze postępowania i w odniesieniu do sytuacji prawnej podmiotu, który nie jest jeszcze stroną lub uczestnikiem toczącego się postępowania. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 roku, sygn. akt Il OSK 1301/11, LEX nr 1291899. Zaznaczył także, że zasada ta nie zwalnia strony postępowania z dbałości o własne interesy i od aktywności procesowej. Tym bardziej, że sam wnioskodawca w 2015 r. pobierał już zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny, w związku z czym posiadał wiedzę o istnieniu takich świadczeń oraz warunkach, które należy spełnić, by te zasiłku uzyskać. W skierowanej do Sądu skarżące skarżący podważa ustalenia organów i wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Wskazuje, że wbrew twierdzeniom organu II instancji podał okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania i nie rozumie negatywnego stanowiska organu. Podobnie w piśmie zatytułowanym "sprostowanie skargi". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ramach kontroli sądowoadministracyjnej, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że 21 czerwca 2019 r. zapadło względem skarżącego orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane do 30 czerwca 2020 r. Stwierdzono w nim, że niepełnosprawność istnieje od 5 roku życia. Wnioskiem z 1 lipca 2019 r. skarżący zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie zasiłku stałego i jednocześnie objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Wójt Gminy przyznał skarżącemu zasiłek stały od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. skarżący zwrócił się o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który decyzją z tego samego dnia nr [...] został mu przyznany na okres od 1 grudnia 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. Skarżący odebrał decyzję osobiście w dniu [...] grudnia 2019 r. i zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] uchylono skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 lutego 2020 r. z powodu umieszczenia w Zakładzie Karnym w [...]. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2020 r. ( wyjaśnienie z dnia 26 sierpnia 2020 r.) skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego poprzez przyznanie tego zasiłku od 21 czerwca 2019 r. do 24 września 2019 r. tj. do chwili umieszczenia w Areszcie Śledczym. W uzasadnieniu wskazał, że nie został pouczony o możliwości złożenia takiego wniosku. Dowiedział się o tym od pracownika administracji Zakładu Karnego. Zgodnie z art. 16 u.ś.r.: 1. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. 2. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. 3. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. 4. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 215,84 zł miesięcznie. 5. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (...). Postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych w tym o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, wymagają inicjatywy procesowej zainteresowanej strony, o czym mowa w art. 23 u.ś.r. nie toczą się bowiem z urzędu, ale wymagane jest złożenie wniosku. Złożenie wniosku stanowi warunek sine qua non wszczęcia postępowania o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego, przyznania tego świadczenia w decyzji i podjęcia jego wypłaty. Zatem brak wniosku uniemożliwia podjęcie przez organ jakichkolwiek działań. Podstawę do wznowienia postępowania stanową z kolei następujące sytuacje: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione ( art. 145 § 1 k.p.a.). Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że podana przez skarżącego przyczyna wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie stanowi przesłanki o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie. Brak świadomości skarżącego co do przysługującego mu prawa wystąpienia w określonej dacie ( w sprawie w dacie wydania orzeczenia o niepełnosprawności) z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania celem przyznania zasiłku pielęgnacyjnego we wcześniejszej dacie aniżeli wynika to z ostatecznej decyzji przyznającej ten zasiłek. Niewątpliwie nie stanowi to żadnej z okoliczności o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a. Nie stanowi również nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał ( pkt 5). Przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej wykładni prawa. Z zakresu tego wyklucza się zatem okoliczność prawną, gdyż treść przepisów prawa powinna być znana organowi. Takiej okoliczności nie stanowi również brak pouczenia przez organ o przysługującym prawie. Co prawda, art. 9 k.p.a., stanowi, że: "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek" - jednak odnosi się to do toczącego się postępowania, tymczasem skarżący zainicjował postępowanie o przyznanie zasiłku stałego. Organ nie miał w związku z tym obowiązku informowania skarżącego o wszystkich przysługującym świadczeniach. Prawidłowe jest stanowisko organów, że wykracza to poza obowiązek informacyjny organów. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w Olsztynie z 25 września 2018 r., sygn. II SA/Ol 521/18, w Białymstoku z 10 maja 2018 r., sygn. II SA/Bk 27/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2217/16). Postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności jest odrębnym postępowaniem od postępowania o świadczenie rodzinne. Tym samym złożenie wniosku przed organami orzekającymi w sprawach niepełnosprawności nie powoduje automatycznie uruchomienia postępowania o przyznanie określonego zasiłku rodzinnego (vide: A.Kawecka (w:) K.Małysa-Sulińska (red.), A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o zasiłkach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24). Zasiłek pielęgnacyjny nie wiąże się bowiem z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w sposób automatyczny. Jest on świadczeniem przyznawanym w ramach realizowania przez państwo zadań z zakresu zabezpieczenia społecznego i nie przysługuje każdej osobie mającej stwierdzony stopień niepełnosprawności, lecz jego przyznanie uzależnione jest od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2009 r. III SA/Kr 933/09. Brak pouczenia o możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia nie ma żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Tym samym nie stanowi "istotnej okoliczności", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odmienny pogląd prowadziłby do poszerzenia zamkniętego katalogu podstaw wznowienia postępowania, co, jak wyżej zauważa się, byłoby nadużyciem prawa, a w konsekwencji obejściem jednej z podstawowych zasad procedury administracyjnej opisanej w treści art. 6 k.p.a. ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2009 r. IV SA/Gl 740/08). Podsumowując fakt, iż skarżący bezpośrednio po wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 21 czerwca 2019 r. nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, a dokonał tego dopiero w dniu [...] grudnia 2019 r. nie może być naprawiane przy pomocy wznowienia postępowania celem przyznania zasiłku niejako wstecz, tj. przed złożeniem samego wniosku. W świetle powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko organów o braku przesłanek do wznowienia postępowania, co uzasadniało wydanie postanowienia o jakim mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Słusznie również organ argumentuje, że nawet jeśli przyjąć, że okoliczność podawana przez skarżącego stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania, to skarżący uchybił miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Termin ten najpóźniej rozpoczął bieg od daty doręczenia skarżącemu decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny tj. w dniu [...] grudnia 2019 r. Z decyzji tej wynikała zarówno podstawa przyznania zasiłku, jak również okres na jaki został przyznany. Niezrozumienie decyzji czy nieświadomość prawna nie mogą tłumaczyć uchybienia terminu do złożenia wniosku. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. wykładnia przesłanek wznowienia postępowania powinna mieć charakter zwężający. Jeżeli nie widać racjonalnych przesłanek kwestionowania ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc podważania jej trwałości brak jest podstaw do wznawiania postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.