II SA/Rz 49/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2019 r. nr [...].

Przedmiotem skargi A. R. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. K. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 5 kwietnia 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego w związku z poniesionymi stratami spowodowanymi przez wichurę w dniach 9 i 10 marca 2019 r. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wójt odmawiał skarżącemu przyznania świadczenia. Decyzje te były następnie uchylane przez SKO odpowiednio decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 127, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1, art. 40, art. 106 ust. 1, 4, 6, art. 107, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz.1508 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.s.") - odmówił przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych na pokrycie strat powstałych na nieukończonym budynku gospodarczym - garażu wskutek wichury, która miała miejsce w nocy z 9 na 10 marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że w dniu 18 marca 2019 r. Komisja ds. oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej sporządziła protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego na posesji skarżącego. Komisja ustaliła, że uszkodzeniu uległ budynek gospodarczy- garaż, zaś zniszczenia zostały oszacowane na kwotę 18.000,00 zł. W związku z tym, że powstała szkoda przekraczała kwotę 3.350,00 zł w pojedynczym środku trwałym, skarżący pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. został poinformowany, że zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 z późn. zm.) może starać się o kredyt na preferencyjnych warunkach z Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W piśmie z dnia 23 lipca 2019 r. Gmina [...] poinformowała, że zgodnie z notatką spisaną w dniu 11 marca 2019 r. zniszczeniu uległ budynek garażowy na posesji skarżącego (został ściągnięty dach), w którym nie było zwierząt ani paszy dla nich. Natomiast skarżący w swoich oświadczeniach podał, że nie posiada zwierząt hodowlanych, w trakcie wichury nie była jeszcze zakończona przebudowa zniszczonego budynku, tj. nie były wstawione drzwi i okna. Wójt wyjaśnił, że budynek gospodarczy, na którego remont bądź odbudowę może być przyznana pomoc w formie zasiłku celowego, musi służyć zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej. Ostatecznie Wójt stwierdził, że wskutek wichury został uszkodzony dach budynku gospodarczego- garażu, co spowodowało straty. W dniu wichury był to budynek jeszcze nieukończony. W dniu zdarzenia klęskowego i na chwilę obecną skarżący nie prowadzi w nim produkcji rolnej i hodowlanej, nie było przechowywane zboże oraz nie znajdował się w nim sprzęt rolniczy. Budynek nie służył zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny, bez których rodzina nie może egzystować. Wójt dodał, że pomoc społeczna nie przysługuje w przypadku każdej powstałej szkody. Pomoc realizowana jest wówczas, gdy nie są zaspokajane podstawowe potrzeby bytowe. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach zasiłku celowego jest poniesienie przez osobę lub rodzinę straty, która nastąpiła w wyniku zdarzenia losowego, bądź klęski żywiołowej. SKO wskazało przy tym, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby i możliwości. Oznacza to, że nie każdy podmiot, który poniósł szkodę w rozumieniu art. 40 u.p.s., może i musi uzyskać wnioskowane świadczenie. SKO podkreśliło, że zasiłki celowe nie mają charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody. Nie mają więc na celu zrekompensowania powstałego w majątku wnioskujących uszczerbku majątkowego. Dalej SKO wyjaśniło, że decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W ocenie SKO, mając na uwadze zalegające w aktach sprawy dokumenty, w tym w szczególności oświadczenia skarżącego, Wójt nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania pomocy z budżetu państwa na remont uszkodzonego w wyniku wichury budynku. SKO wskazało, że z protokołu oszacowania szkody wynika, iż uszkodzeniu uległ budynek gospodarczy - garaż. SKO podkreśliło, że nie sposób zarzucić kilkuosobowej komisji celowego zniekształcania zakresu stwierdzonych szkód. Ponadto skarżący był obecny podczas ich szacowania, zatem mógł doprecyzować jego zapisy, skoro uważał, że nie odpowiadają rzeczywistości. Tymczasem kolejne oświadczenia skarżącego, przeprowadzony wywiad środowiskowy - potwierdziły stwierdzony komisyjnie stan faktyczny, a mianowicie, że uszkodzeniu uległ nowo wybudowany nieukończony budynek gospodarczy - garaż, przeznaczony do garażowania autobusów, co wynikało z oświadczenia żony skarżącego. W budynku nie było zwierząt hodowlanych, zaś skarżący częściowo przeniósł paszę do przyległej stajni i obory. Końcowo SKO podkreśliło, że nie bez znaczenia w kwestii udzielania pomocy w formie zasiłku celowego jest kwestia posiadanego przez skarżącego ubezpieczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżący zgłosił szkodę do ubezpieczyciela. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie spełnia warunków do udzielenia mu pomocy społecznej w sytuacji, gdy zostało wykazane, że doznał straty finansowej w wyniku klęski żywiołowej, która spowodowała problemy w życiu skarżącego i jego rodziny i których nie jest w stanie przezwyciężyć wykorzystując własne zasoby i możliwości, zaś pomoc taka mieści się w ramach ustawowych celów pomocy i możliwości organu; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; 3) naruszenie art. 9 k.p.a. gdyż organ winien należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na jej prawa. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że szkoda której doznał jest na tyle znaczna, że odbija się na jego codziennym życiu i ogranicza go w życiowych sprawach. Na budowę budynku uzyskał bowiem kredyt, który musi spłacać, zaś konieczność ponownego przykrycia budynku dachem spowoduje dodatkowe wydatki uszczuplające budżet rodziny. Ponadto skarżący wskazał, że organy obu instancji w istocie skupiły się na charakterze budynku, który uległ uszkodzeniu, uznając że nie jest to obiekt służący do prowadzenia działalności rolniczej. Tymczasem z przedłożonej przez skarżącego decyzji nr [...] wydanej przez Starostę [...] wynika, że uszkodzeniu uległ budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej należący do rolnika. Zdaniem skarżącego, prowadzenie przez niego innej działalności jako dodatkowej nie może zmienić faktu, że przedmiotowy budynek jest integralną częścią gospodarstwa, na którego rozbudowę i przebudowę wydatkował znaczne środki pochodzące z kredytu bankowego. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane nią decyzje, tak organu I, jak i II instancji naruszają przepisy prawa procesowego, regulujące zasady i tryb gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Jest bezsporne, że skarżący w następstwie zdarzenia losowego – wichury w dniach 9 i 10 marca 2019 roku - doznał szkody, albowiem zniszczeniu uległ znajdujący się na jego posesji budynek gospodarczy – garaż. Szkodę oszacowano na kwotę 18.000 zł. Podstawą rozpoznania wniosku skarżącego o przyznane pomocy społecznej stanowi art. 40 u.p.s., w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Podstawy przyznania zasiłku celowego w oparciu o powołany przepisy należy rekonstruować z uwzględnieniem trzonowej zasady pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy zaspokojenie ich podstawowych potrzeb jest zagrożone. W ocenie Sadu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala definitywnie rozstrzygnąć, czy skarżący wyżej wskazane warunki spełnia. Organ I instancji w swojej decyzji oparł się między innymi o Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych zatwierdzonych pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: [....] z uwzględnieniem zmian do tych zasad zatwierdzonych przy piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak [...]. Zgodzić się należy, że opracowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 17 sierpnia 2017 r. "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" stanowią jedynie wytyczne kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że choć nie należą one do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to organy winny co do zasady respektować je przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych w związku z klęską żywiołową. Tym niemniej to przepis art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą zasad przyznawania zasiłku celowego w przypadku strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej. Z tego też względu podstawą materialnoprawną, w ramach której organy winny były przeprowadzić analizę przyjętych ustaleń faktycznych, mogły być jedynie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ustalenie jaki charakter miał zniszczony w wyniku wichury budynek jest istotne, ale nie rozstrzygające. Obowiązkiem organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ustalić: - sytuację rodzinną, dochodową i majątkową skarżącego i jego rodziny; - do czego konkretnie ma służyć zniszczony budynek – skarżący w toku postępowania podnosił, że budynek znajduje się w zabudowie zagrodowej i należy do rolnika. Konieczne jest zatem ustalenie, czy ów budynek służył skarżącemu do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Logiczne są wywody skarżącego, że na dzień zdarzenia pogodowego w budynku nie mogły znajdować się maszyny rolnicze, pasza, trzoda, itd., albowiem w budynku prowadzone były prace remontowe. - czy skarżący faktycznie zaciągnął kredyt na remont zniszczonego budynku, w jakiej wysokości, jak kształtują się spłaty miesięczne i czy mają one wpływ na poziomi utrzymania rodziny; Skarżący oświadczył, że zaciągnął kredyt w wysokości 75000 zł i regularnie go spłaca. - czy skarżący posiada środki finansowe na odbudowę zniszczonego budynku, czy musi na ten cel zaciągnąć kolejnych kredyt, i jak przełoży się to na poziom utrzymania rodziny; - czy korzystanie ze zniszczonego budynku jest niezbędne do prowadzenia działalności, z której dochody stanowią źródło utrzymania rodziny skarżącego; - czy skarżący uzyskał wypłatę odszkodowania z tytułu umowy ubezpieczenia majątkowego, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Ustalenie wszystkich wzmiankowanych okoliczności pozwoli organom zająć rzeczowe stanowisko, czy zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu zasiłku celowego – czy skarżący i jego rodzina znajdują się w ciężkiej sytuacji życiowej i finansowej, co zagraża ich podstawowym gwarancjom bytowym, i czy odbudowa (remont) zniszczonego budynku jest niezbędna do jej poprawy. Z wyłożonych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. Z art. 134 i 135 P.p.s.a.