II SA/Rz 484/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie -skargę oddala-

Przedmiotem skargi K.T. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowalnych, nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenie na użytkowanie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w związku z decyzją WINB z dnia [...] lipca 2016 r., o nr [...], zobowiązującą M. i T.B. do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego robót przy budynku mieszkalnym zrealizowanym na działce o nr 214, obręb nr [...] w T., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych, wyżej wymienieni inwestorzy przedłożyli w dniu 30 grudnia 2016 r. Organowi pierwszej instancji wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego wraz z 4 egzemplarzami projektu uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, opracowanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej "P.b."), zatwierdził projekt budowlany zamienny uwzględniający istotne odstępstwa od otrzymanych warunków pozwolenia na budowę przy budowie budynku mieszkalnego, udzielił pozwolenia na wznowienie robót z zachowaniem warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 P.b. oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji uznał, że przedmiotowe opracowanie zawiera projekt zagospodarowania działki z uwzględnieniem rzeczywistej lokalizacji budynku mieszkalnego od granic sąsiednich, jak również projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem naniesionych zmian oraz z wyszczególnianiem zakresu koniecznych do wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami obejmującymi rozbiórkę wykuszu, demontaż okien parteru, i poddasza, balustrady, płyty balkonowej, jak również uzupełnienie elewacji tynku. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji K.T. zarzucił zaniechanie wskazania w treści decyzji terminów robót budowlanych zawartych w petitum decyzji oraz wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji, które winny być opatrzone terminem końcowym ich realizacji. Termin wykonania danych obowiązków określa organ w decyzji i termin ten ma charakter dyscyplinujący. Jego niedotrzymanie skutkuje konsekwencjami z art. 51 ust. 5 P.b. Wobec tego organ winien wskazać w treści decyzji na termin realizacji obowiązków wskazanych w jej merytorycznym zakresie a decyzja dotknięta jest wadą skutkującą brakiem możliwości realnej oceny praż wskazanych w decyzji. Opisaną na wstępie decyzją WIN działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 4 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego położonego na działce nr 214 w T., opracowany przez R.M., posiadającego uprawnienia budowlane Nr [....] (pkt I), udzielił M. i T.B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie (pkt II), nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w budynku mieszkalnego (pkt III). Podzielając ustalenie i stanowisko organu I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku postępowania legalizującego istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wody i kanalizacji sanitarnej na działce nr 214 w T. Inwestorzy przy budowie budynku mieszkalnego w sposób istotny odstąpili od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach. Jak wynika bowiem z akt sprawy projekt zagospodarowania terenu tej działki, będący częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, obejmował budowę budynku mieszkalnego o wymiarach 8,86 m x 13,36 m na tej działce. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr 214 budynek mieszkalny, a dokładnie wykusz budynku od strony działki nr 217, winien być usytuowany w odległości 3,0 m, natomiast odległość budynku od strony działki nr 210 powinna wynosić 4,0 m. Przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany został o wymiarach zgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym jednak usytuowany został niezgodnie z projektem zagospodarowania działki, bowiem w zbliżeniu do działki nr 217 takim, że najmniejsza odległość budynku (wykuszu budynku) od granicy w/w działki wynosi 2,5 m. Ściana wykuszu budynku od strony działki nr 217 posiada okna wypełnione luksferami. Konsekwencją opisanej wyżej sytuacji była konieczność wszczęcia przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 P.b. Przedłożony przez zobowiązanych projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego spełnia wymagania określone w art. 34 P.b. oraz w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego obowiązującego w dacie przedłożenia przez zobowiązanego projektu budowlanego. Projekt został sporządzony przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami, aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, zawiera oświadczenia projektanta o zgodności tego projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zawiera wyodrębniony projekt zagospodarowania terenu sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych wraz z jego opisem. Po dokonaniu sprawdzenia przedłożonego projektu zamiennego organ stwierdził, że spełnia on wymogi, co do jego kompletności i zgodności z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 P.b. Projekt budowlany określa także zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem tj. rozbiórkę wykuszu, demontaż okien parteru, uzupełnienie elewacji tynku wewnętrznego, wstawienie słupów w celu wzmocnienia płyty balkonowej. W związku z tym obowiązkiem organu było zatwierdzenie projektu budowlanego w myśl art. 51 ust. 4 P.b., ale należało zreformować sentencję zaskarżonej decyzji zatwierdzając projekt budowlany przedmiotowego budynku mieszkalnego, udzielając jednocześnie inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładając obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest przepisu prawa, który upoważniałby organ nadzoru budowlanego do ustalenia czy wskazania terminu do wykonania określonych w projekcie budowlanym robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 4 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ten nie przewiduje wskazania terminu do wykonania określonych w projekcie budowlanym robót budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję K.T. zaskarżył ją w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to : - art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i prowadzącego do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli wskutek zaniechania przez organy orzekające w sprawie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na wynik sprawy poprzez zmianę decyzji organu I instancji, która to zmiana rodzi ujemne skutki dla skarżącego, - art. 107 § 113 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak ujęcia istotnych elementów, jakie winna zawierać zaskarżana decyzja w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w szczególności nieustosunkowanie się przez organ w sposób szczegółowy do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji, co czyni uzasadnienie pozornym i niepowiązanym z rozstrzygnięciem, - art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie i wydania orzeczenia niezgodnego ze stanem faktycznym w dacie orzekania. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 P.b. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to uznanie, iż projekt budowlany zamienny nie podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny" i w związku z tym zaniechanie zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, poza zbadaniem projektu w zakresie jego kompletności czy sporządzenia zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do zatwierdzenia projektu budowlanego przez organ pierwszej instancji i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez Inwestora, - art. 51 ust. 4 P.b. w związku z art. 35 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdy w aktach sprawy zalega projekt budowlany zamienny o treści odmiennej od wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, czego niezasadnie nie dostrzegł PINB mimo, iż w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2017 r. już sam organ administracji publicznej bezpodstawnie zmienia zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez WSA oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Decyzję wydane w toku administracyjnej instancji nie naruszają prawa zarówno materialnego jak również procesowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony w zgodzie z przepisami art. 7, 77 i 80 K.p.a., dzięki czemu może stanowić przedmiot wyrokowania. Organy zastosowały wobec stron postępowania przepis art. 51 ust. 4 P.b. Przypomnieć więc należy, iż w myśl jego treści, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzje wskazane w tej regulacji P.b. (decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego), mogą być wyłącznie konsekwencją zastosowania przez Organy nadzoru budowlanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Ten przepis z kolei stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Dodać do tego wypada, że w art. 51 ust. 5 P.b., ustawodawca określił konsekwencje prawne niewykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Otóż w myśl tej regulacji, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Biorąc pod uwagę istotę i cel postępowania naprawczego zgodzić się należy, iż w trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 P.b.), zadaniem organ nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi, a nie tylko sprawdzenie jego kompletności. Wykonanie nałożonego obowiązku poprzez złożenie przez inwestora projektu zamiennego, nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu. Jest też oczywistym, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny", tj. zatwierdzony przy wydaniu pozwolenia na budowę. Obowiązujące regulacje P.b. nie dają najmniejszych podstaw do różnicowania pod tym względem projektu zamiennego oraz pierwotnego. Za zupełnie niezasadny Sąd ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Organ art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 P.b., polegający na uznaniu, że projekt budowlany zamienny nie podlega merytorycznej ocenie. Otóż zaskarżona decyzja WINB w sposób jednoznaczny dokonuje oceny złożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego. Organ stwierdza jego zgodność z wymogami art. 34, 35 P.b. oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy w postaci rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462). Co również istotne, przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny określa zakres robót, które są niezbędne do wykonania w celu doprowadzenia wykonanego z odstępstwami od pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W toku prowadzonego postępowania naprawczego Organ ustalił niezgodność zrealizowanych robót w zakresie usytuowania budynku mieszkalnego. Otóż budynek został wzniesiony w zbliżeniu do działki o nr 217 i najmniejsza odległość budynku – wykuszu budynku posiadającego luksfery – od granicy działki nr 217 wynosi 2,5 m, zaś według projektu miała wynosić 3 m. Takie odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego ustalono w ostatecznej decyzji WINB z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], a więc decyzji nakładającej na M. i T.B. obowiązek, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W przedłożonym w dniu 30 grudnia 2016 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projekcie budowalnym zamiennym, w tym na jego rysunkach, inwestorzy przewidzieli przeprowadzenie robót dostosowujących wykonany z odstępstwami obiekt do stanu zgodnego przepisami, poprzez rozbiórkę wykuszu, demontaż okien parteru i poddasza, płyty balkonowej, uzupełnienie elewacji tynkowej. Opisany dokument został złożony w terminie przewidzianym w treści decyzji WINB z [...] lipca 2016 r. nr [...], a więc przed 31 grudnia 2016 r. Ponieważ projekt budowlany zamienny dostosowuje istniejący obiekt do stanu zgodnego z przepisami, co ma nastąpić w wyniku rozbiórki wykuszu zbytnio zbliżonego do granic działki sąsiedniej, to nie sposób zarzucać Organom naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku mieszkalnego położonego na działce o nr 214 przy ul. O. w T. i udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sąd nie dostrzegł za skarżącym istotnych rozbieżności pomiędzy stwierdzonym przez Organy nadzoru budowlanego istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę i przedłożonym przez inwestorów projektem zamiennym, który jak wspomniano doprowadza stan wykonanych robót do zgodności z prawem, w tym przepisami dotyczącymi odległości obiektu budowlanego względem granic działek sąsiednich. W odpowiedzi na zarzut skarżącego naruszenia przez Organ art. 51 ust. 4 P.b., wypada wyjaśnić, że przewidziana w tej regulacji P.b. instytucja projektu budowlanego zamiennego, nie zakłada zgodności tego projektu z projektem pierwotnym, zatwierdzonym przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Otóż projekt budowlany zamienny ma przewidywać jedynie dostosowanie wykonanych z odstępstwem robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami; w rozpatrywanej sprawie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Jego założenia nie muszą odpowiadać co do szczegółów treści dotychczasowego projektu. Gdyby miało być tak jak zakłada skarżący, to przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nakazywałby inwestorom przedłożyć projekt budowlany zamienny dostosowujący wykonane roboty do zatwierdzonego już projektu, nie zaś do treści obowiązujących regulacji, tj. stanu zgodnego z prawem. Nie znalazły potwierdzenia także pozostałe zarzuty skargi, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada standardom dotyczącym wymogów uzasadnienia – art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Decyzja WINB zawiera logiczny wywód wraz z przytoczeniem przepisów prawa, przekonujący do wydanego w sprawie rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Reasumując, skarga okazała się zupełnie niezasadna, zaś Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego jak i procesowego, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Z wyłożonych dotychczas względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.