II SA/Rz 471/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg M. D. i A. D. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2023 r. nr OA.7722.17.3.2022 w przedmiocie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego – skargi oddala –

Przedmiotem skarg MD i AD (dalej: "Skarżących") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 31 stycznia 2023 r. nr OA.7722.17.3.2022, wydane w przedmiocie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 16 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") przeprowadził kontrolę na działce nr [...] Ustalono, że na ww. nieruchomości istnieje murowany budynek mieszkalny, parterowy z poddaszem użytkowym. Obiekt został wykonany na miejscu istniejącego poprzednio od lat 1950-tych budynku mieszkalnego. Budynek posiada wymiary 10,46 m x 11,08 m i jest zlokalizowany w odległości 2,0 m od ogrodzenia z działką sąsiednią. Ustalono ponadto, że budowa obiektu nie została jeszcze zakończona – nie wykonano robót wykończeniowych, schodów wewnątrz budynku oraz docieplenia elewacji. W trakcie kontroli AD okazał zgłoszenie z 7 września 2017 r. złożone Staroście [...], na wykonanie robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego oraz elementów konstrukcji dachu budynku, bez zmiany kształtu i formy architektonicznej dachu. Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.P.b.", wstrzymał Skarżącym budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w przypadku ewentualnej legalizacji obiektu. Organ I instancji podał, że roboty budowane wykonane przez Skarżących polegały na budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący pozwolenia takiego nie uzyskali, a zatem wykonany przez budynek mieszkalny stanowi samowolę budowlaną. To zaś obligowało do wdrożenia procedury naprawczej określonej art. 48 ust. 1 u.P.b. oraz umożliwienia inwestorom dokonanie jego legalizacji. Skarżący wnieśli zażalenia na to postanowienie, zarzucając wadliwą kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako budowę nowego obiektu budowlanego. Zdaniem Skarżących, Organ I instancji nie wykazał w żaden sposób, że w sprawie doszło do zmiany parametrów spornego budynku mieszkalnego oraz że jest to inny obiekt niż istniejący dotychczas. Postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. nr OA.7722.17.3.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono uzupełaniające postępowanie dowodowe, które pozwoliło ustalić, że na działce nr [...] istniał poprzednio budynek mieszkalny jednorodzinny. Na podstawie dokumentacji projektowej oraz danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków wprowadzonych do zasobu w 1976 r. ustalono, że obiekt ten miał wymiary około 10,97 m x 5,17 m. Od strony zachodniej posiadał dwie dobudówki: jedną usytuowaną w narożniku północnym o wymiarach 3,05 m x 1,80 m i druga w narożniku południowym o wymiarach 4,95 m x 1,80 m. Od strony wschodniej budynek posiadał występ o wymiarach 3,60 m x 2,25 m. Kolejne pomiary budynku dokonane zostały 12 – 13 lutego 2018 r., podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Ze sporządzonego wówczas szkicu polowego wynika, że budynek posiada wymiary 11,10 m x 6,0 m. Od strony zachodniej posiada występ usytuowany od narożnika północnego o wymiarach 3,55 m x 2,15 m. Ponadto od strony wschodniej budynek posiada część o wymiarach 4,45 m x 2,35 m usytuowaną w środkowej części tej ściany. W ocenie Organu odwoławczego powyższe, a także zdjęcia lotnicze jednoznacznie potwierdzają, że na działce nr [...] doszło do samowolnej budowy budynku mieszkalnego, w miejscu istniejącego poprzednio budynku mieszkalnego zrealizowanego w latach 1950-tych. Pomiary dokonane przez geodetę w lutym 2018 r. są tożsame z pomiarami obiektu dokonanymi przez Organ I instancji podczas kontroli w terenie. Analiza wymiarów obiektów prowadzi do konkluzji, że nowozrealziwoany obiekt posiada powierzchnię zabudowy większą o 14,28 m2 od obiektu istniejącego poprzednio. Ponadto zwiększeniu uległa kubatura obiektu, a także ilość kondygnacji poprzez zrealizowanie poddasza użytkowego. Prawidłowo zatem przyjął Organ I instancji, że robot budowlane wykonane przez Skarżących wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji wydał postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 u.P.b. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Zdaniem Skarżących, zaskarżone postanowienie PWINB zostało wydane w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". Skarżący zakwestionowali oparcie i domniemanie organów nadzoru budowlanego na zeznaniach właściciela działki sąsiedniej oraz na mapach ewidencyjnych w sytuacji, gdy z Wypisu Kartoteki Budynku z 8 marca 2022 r. wynika, że budowa obiektu została zakończona w 1950 r. i od tego czasu nie odnotowane zostały żadne przebudowy budynku. Błędnie również przyjęto, że budynek mieszkalny Skarżących jest obiektem dwukondygnacyjnym, bowiem nie posiada nawet schodów na poddasze, co samo w sobie wyklucza funkcję użytkową poddasza. Doprowadziło to do wadliwego przyjęcia, że w opisywanej sprawie doszło do samowoli budowlanej i nieuprawnionego zastosowania art. 48 ust. 1 u.P.b. Ponadto Skarżący zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie statusu strony babce Skarżących, która legitymuje się służebnością mieszkania w budynku na działce nr [...] oraz nieodpowiadające wymogom k.p.a. uzasadnienie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zostały oddalone, bowiem okazały się nieuzasadnione. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skargi zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Sądowa kontrola przedmiotu złożonych do WSA skarg nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Należy podkreślić, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono w tej sprawie postanowienie Organów nadzoru budowlanego nakazujące MD i AD wstrzymanie prowadzenia budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce o nr [...], położonej w miejscowości [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zmierzającego do konkretyzacji przepisu art. 48 ust. 1 u.P.b. W myśl wyrażonej w nim normy prawa materialnego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W skargach kierowanych do WSA pojawił się zarzut opierający się na zastosowaniu przez Organy I i II instancji niewłaściwych przepisów prawa materialnego. Skarżące strony zgodnie podkreślają, że został zgłoszony Staroście zamiar wykonania robót budowlanych, lecz roboty te zostały wykonane niezgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia. Ich zdaniem, w tej sytuacji należało zastosować art. 50 ust. 1 u.P.b. Wobec tego należało zwrócić uwagę, że zgłoszenie dokonane przez AD przedstawiało zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego na blachodachówkę lub blachę trapezową, wymianie drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu oraz łat bez zmiany kształtu dachu i jego formy architektonicznej, wymianie obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych w budynku mieszkalnym na działce o nr [...]. Z opisu robót budowlanych załączonych do zgłoszenia wynika jednoznacznie, że AD zamierzał wykonać wyłącznie prace remontowe w/w obiekcie. WSA podziela jednoznaczne ustalenie PWINB, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów wymagających od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wiąże się z obowiązkiem dopełnienia tego rodzaju obowiązku administracyjnego – art. 28 ust. 1 u.P.b. Nie wyczerpuje tego obowiązku dokonanie przez inwestora zgłoszenia o jakim mowa w art. 30 u.P.b. Prawidłowo dokonano kwalifikacji wykonanych robót w oparciu o ustalony rodzaj ich końcowego efektu, udokumentowanego należycie m.in. w trakcie kontroli oraz rozprawy na miejscu. Zgromadzone w tej sprawie dowody potwierdzają, że prace budowlane nie ograniczały się tylko do remontu dachu w uprzednio istniejącym obiekcie, lecz polegały na wybudowaniu nowego budynku murowanego, z innym układem pomieszczeń, z powiększonym dachem oraz z większą powierzchnią zabudowy. W miejscu wcześniej istniejącego obiektu pochodzącego z lat 50 ubiegłego wieku, powstał nowy budynek, dwukondygnacyjny, posiadający parter oraz poddasze użytkowe. Stan aktualny tego budynku obrazują zdjęcia wykonane w trakcie kontroli dnia 16 marca 2022 r. Jest na nich widoczny budynek dwukondygnacyjny w trakcie prac wykończeniowych, wykonanych jak ustaliły to Organy przy użyciu materiałów nie występujących w czasie wznoszenia wcześniej istniejącego na działce obiektu mieszkalnego (m.in. pustaki ceramiczne typu MAX). PWINB przekonująco przedstawił czasokres wykonania tych prac posługując się materiałem dowodowy w postaci: mapy sytuacyjno – wysokościowej, pomiarów geodezyjnych wykonanych podczas modernizacji operatu gruntów i budynków, operatu technicznego, pomiarów dokonanych podczas kontroli PINB oraz zdjęć lotniczych. Ten materiał dowodowy jest spójny z oświadczeniem [...] o wykonaniu przedmiotowej samowoli w latach 2017 – 2018 r. oraz ze zdjęciem uprzednio istniejącego obiektu drewnianego dostarczonym przez w/w osobę. Przeprowadzone przez Organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające w pełni uzasadniało zastosowanie przytoczonego wyżej art. 48 ust. 1 u.P.b., zaś uzasadnienie wydanej decyzji w pełni realizuję zasadę przekonywania co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia i wypełnia wymogi ustawodawcy wynikające z art. 107 § 1, 2, 3 K.p.a. Zdaniem WSA dokonane Staroście zgłoszenie zamiaru wykonania remontu dachu, nie znosi odpowiedzialności właścicieli budynku za powstałą i wykazaną w toku postępowania samowolę budowlaną. Otóż jeżeli inwestor zgłosił wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to tym samym dopuszcza się czynu samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 u.P.b. (zob. wyrok NSA z 14.10.2021 r., II OSK 3619/18, LEX nr 3247355; oraz wyrok WSA w Krakowie z 8.12.2021 r., II SA/Kr 1040/21, LEX nr 3288841). Nie powinno się bowiem akceptować sytuacji, kiedy to inwestor dokonuje zgłoszenia, czyniąc to w celu ominięcia wynikającej z art. 28 ust. 1 u.P.b. reguły nakazującej posiadanie na przeprowadzenie robót pozwolenia na budowę (zob. Z. Niewiadomski, J. Siegień [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2022, s. 392). Dlatego też nie mogło być mowy o niewłaściwej podstawie materialnoprawnej wydanych w tej sprawie decyzji. Również zarzut podnoszący niewłaściwe ustalenie stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie mógł zostać przez Sąd zaakceptowany. Otóż tego rodzaju zarzuty mogą być skutecznie podnoszone wyłącznie przez te podmioty o statusie strony, których prawo do czynnego udziały w postępowaniu zostało przez Organ naruszone bez ich winy. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (zob. wyrok WSA w Lublinie z 11.05.2023 r., II SA/Lu 120/23, LEX nr 3602201). Reasumując, Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.