II SA/Rz 468/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S. L., R. L. i T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania aktu własności ziemi I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. L., R. L. i T. L. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 468/20 UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. [...] zwrócili się do Wójta Gminy [...]o sprostowanie aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] poprzez wpisanie działki nr 1860 zamiast wpisanej błędnie działki nr 1860/2. Wnioskodawcy wskazali, że działka nr 1860 położona w miejscowości [...] nigdy nie była podzielona, czego potwierdzeniem są zapisy w protokole uwłaszczeniowym nr 554 i w rejestrze ewidencji gruntów. Ich zdaniem wpisanie w akcie własności ziemi działki nr 1860/2 stanowiło oczywistą omyłkę, co z kolei uzasadnia sprostowanie aktu własności ziemi. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", odmówił sprostowania aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] w zakresie oznaczenia numeru działki. Organ I instancji podał, że wystąpił z wnioskiem do Archiwum Państwowego w [...] Oddziału w [...] o wydanie pełnej dokumentacji dotyczącej Aktu Własności Ziemi oraz do Starosty Powiatu [...] - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o nadesłanie akt uwłaszczeniowych, jednakże nie uzyskał żądanych informacji. Wobec powyższego stwierdził, że żaden podmiot zobowiązany do posiadania dokumentacji dotyczącej postępowania uwłaszczeniowego nie dysponuje dokumentacją, które potwierdzałyby, że doszło do omyłki polegającej na wpisaniu w objętym wnioskiem akcie działki nr 1860/2 zamiast działki nr 1860. W zaistniałej sytuacji przepis art. 113 k.p.a. nie może mieć zastosowania, gdyż dotyczy on jedynie możliwości sprostowania oczywistych błędów lub pomyłek, które można rozumieć jako widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu. Oczywistość omyłki można stwierdzić porównując treść decyzji z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dokonanie sprostowania zgodnie z wnioskiem doprowadziłoby zaś do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia zawartego w akcie własności ziemi tj. zmiany nr działki będącej przedmiotem uwłaszczenia, co jest niedopuszczalne w świetle art. 113 k.p.a. Wnioskodawcy wnieśli zażalenie na to postanowienie, zarzucając wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Skarżący podkreśliły, że istniała i nadal istnieje tylko i wyłącznie działka nr 1860, co stanowi dowód na powstanie oczywistej pomyłki. Biorąc bowiem pod uwagę zasady numerowania działek, gdyby istniała działka nr 1860/2, to musiałaby istnieć działka nr 1860/1 oraz nie mogłaby istnieć działka nr 1860. Ponadto Wójt Gminy [...] stwierdził, że podstawą wpisu do rejestru gruntów działki nr 1860 był protokół nr 554 stwierdzenia stanu władania gruntami z dnia 4 czerwca 1969 r., co stoi w sprzeczności z treścią rejestru gruntów, gdzie jako dokument źródłowy wskazany jest jednoznacznie AWZ3/75, a sam protokół potwierdza prawidłowy nr działki 1860. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że ewentualne uznanie, że w akcie własności ziemi w sposób nieprawidłowy oznaczono działkę podlegającą uwłaszczeniu, nie ograniczałoby się wyłącznie do dokonania sprostowania błędu pisarskiego. Musiałoby to być bowiem poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które jest niezbędne dla weryfikacji żądania stron. To zaś wyłącza możliwość uznania, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 113 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że od dnia 1 stycznia 1992 r. obowiązuje ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 817, z późn. zm.), której art. 63 ust. 2 stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3). Zdaniem Kolegium, taki sposób uregulowania ww. kwestii wskazuje, iż z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby decyzje te były dotknięte kwalifikowanymi wadami. Niektóre zatem decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad, będą funkcjonowały nadal w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając dotychczasową argumentację skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy prowadzące do błędnego przyjęcia, że w opisywanej sprawie błędne oznaczenie numeru działki w akcie własności ziemi nie stanowi oczywistej omyłki pisarskiej, podlegającej sprostowaniu w trybie określonym przepisami k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując w tym trybie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postepowania. Skarżący domagali się sprostowania oczywistej omyłki w akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., wydanym przez Naczelnika Gminy w [...] poprzez wpisanie numeru działki "1860" zamiast błędnie wpisanego "1860/2". Zgodnie z art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", organ administracji publicznej może, z urzędu lub na żądanie strony, prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Sprostowaniu w trybie określonym w powołanym przepisie podlegają zatem jedynie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Przepisy k.p.a. nie zawierają ustawowej definicji tych pojęć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie ugruntował się pogląd, że błąd pisarski to widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Na równi z błędami pisarskimi potraktowano inne oczywiste omyłki (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 863/00, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przesądzona też została dopuszczalność sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w aktach własności ziemi. Możliwość taka istnieje pomimo uchylenia ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co nastąpiło ustawą z 26 marca 1982 r. oraz późniejszego wyłączenia możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych aktów własności ziemi wydanych przed dniem 6 kwietnia 1982 r. (co nastąpiło ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw). Przepisy art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) wyraźnie i wyczerpująco określiły zakres wyłączenia stosowania przepisów k.p.a., nie wyłączając stosowania przepisu art. 113 § 1 k.p.a. w stosunku do decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych, tj. do aktów własności ziemi (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1996 r., II SA 432/95, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., IV SA/Wa 2403/05). Odmawiając sprostowania aktu własności ziemi zgodnie z wnioskiem, organy uznały, że doprowadziłoby ono do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia zawartego w tym akcie tj. zmiany nr działki będącej jego przedmiotem, co jest niedopuszczalne w świetle art. 113 k.p.a. Przepis ten dotyczy jedynie możliwości sprostowania oczywistych błędów lub pomyłek, które można rozumieć jako widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu. Oczywistość omyłki można stwierdzić porównując treść decyzji z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Kolegium stwierdziło ponadto, że ewentualne uznanie, że w akcie własności ziemi w sposób nieprawidłowy oznaczono działkę podlegającą uwłaszczeniu musiałoby być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które jest niezbędne dla weryfikacji żądania stron, a to wyłącza możliwość zastosowania art. 113 § 1 k.p.a., który ogranicza się wyłącznie do sprostowania błędu pisarskiego. Należy podkreślić, że sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone przepisem art. 113 § 1 k.p.a., gdyż przyjęta w nim klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca. Wady te charakteryzuje przy tym ich oczywistość. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też omyłki wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. Nie podlegają natomiast sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa - a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może więc prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego. Przechylając się oczywiście do tego stanowiska Sąd zauważa jednak, że każda sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie skarżący oprócz fotokopii aktu własności ziemi przedłożyli także fotokopię protokołu nr 554 stwierdzenia stanu władania gruntami z dnia 4.06.1969 r., w której którym widnieje działka o nr 1860, a nie 1860/2. Z pisma Starosty [...] wynika, że działka nr 1860 została wpisana do rejestru gruntów obrębu [...] od czasu jego założenia , tj. od 1970 r., na podstawie tego właśnie protokołu, natomiast akta uwłaszczeniowe nie zachowały się. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktualnego wypisu z rejestru gruntów wpisana jest nadal działka o nr 1860 o pow. 2,9278 ha , stanowiąca własność skarżących (w częściach po 1/3). W aktach brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów wskazujących na istnienie działki o nr 1860/2. Odmawiając potraktowania widniejącego w akcie własności ziemi zapisu "1860/2" jako oczywista omyłka Kolegium stwierdziło w zaskarżonym postanowieniu, ze organy nie mogą prowadzić postepowania wyjaśniającego, które jest niezbędne dla weryfikacji zadania skarżących. Ze stwierdzeniem tym nie można się zgodzić, bowiem po pierwsze art. 113 § 1 k.p.a. nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii omyłki, a obejmuje ono przede wszystkim zestawienie i porównanie treści dokumentów, ponadto w rozpoznawanej sprawie organy takie postępowanie w części już przeprowadziły, m. in. występując do Starosty [...] i Archiwum Państwowego w [...]. Postepowanie to nie zostało natomiast przeprowadzone do końca i właściwie ocenione. Jak wskazał WSA w Lubinie w wyroku z dnia 26.09.2018 r., II SA/Lu 489/18, orzekając zresztą w bardzo podobnym do niniejszej sprawy stanie faktycznym, gdzie przedmiotem sprostowania w akcie własności ziemi był numer działki, w przypadku żądania z art. 113 § 1 k.p.a. organ powinien dokonać oceny czy twierdzona przez stronę omyłka jest błędem, którego oczywisty charakter wynika z zestawienia zabranego materiału dowodowego z treścią podlegającej sprostowaniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy zaniechały tak rozumianego rozpoznania sprawy, akcentując zasadnicze stwierdzenie, że zmiana numeru działki w akcie własności ziemi to merytoryczna zmiana decyzji, która nie może podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a., co było niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności organy nie odniosły się do załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów, protokołu z ustalenia posiadania gospodarstwa rolnego według stanu na dzień 4.06.1969 r., jak też informacji Starosty, że działka nr 1860 została wpisana do rejestru gruntów obrębu [....] od czasu jego założenia , tj. od 1970 r .W takim stanie faktycznym istotne byłoby też porównanie areału tej działki we wszystkich wymienionych dokumentach dla potwierdzenia czy pozostaje on niezmienny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy powinny rozstrzygać w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania wyrażone powyżej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 210 i art. 205 § 1 P.p.s.a.