II SA/Rz 463/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka uchyla w części dotyczącej punktu 3 zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. o wskazanym wyżej numerze Burmistrz działając na wniosek P.B. z dnia 17 sierpnia 2017 r. przyznał zasiłek rodzinny na dziecko – Z. B. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. w wysokości 95 zł. W dniu 24 listopada 2017 r. wnioskodawczyni zwróciła się o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu urodzenia na dziecko O.B. urodzoną w dniu 15 listopada 2017 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Burmistrz zmienił poprzednią decyzję w ten sposób, że: w punkcie 1) przyznał zasiłek rodzinny na dziecko Z. B. od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. w kwocie 95 zł miesięcznie; w punkcie 2) przyznał zasiłek rodzinny na dziecko O. B. urodzoną w dniu 15 listopada 2017 r. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. w wysokości 95 zł; w punkcie 3) odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko O. B. z tytułu urodzenia dziecka jednorazowo w wysokości 1,000 zł. W podstawie prawnej decyzji wskazano: art. 3 pkt 10 i 11, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 9, art. 20, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 1d u.ś.r., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104, art. 107 K.p.a. Organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca spełniała kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów ustalił, że rodzina P.B. składa się z czterech osób. Dochód rodziny w 2016 r. stanowił: dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągnięty przez wnioskodawczynię w łącznej wysokości 959,67 zł, dochody inne niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30 b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.) z tytułu pobieranego zasiłku macierzyńskiego o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników w wysokości 10 033,40 zł, dochód męża w wysokości 7 511,25 zł oraz dochody inne niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w powołanych przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w wysokości 5 519,00 zł z tytułu pobieranego stypendium dla bezrobotnych finansowanych ze środków Unii Europejskiej. W dniu 02.11.2016 r. P. B. utraciła zasiłek macierzyński przysługujący rolnikom. W 2016 r. dochód utracił również jej mąż w związku z utratą zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia oraz dochodu uzyskanego z tytułu pobieranego stypendium dla bezrobotnych finansowanego ze środków Unii Europejskiej. W związku z powyższym na podstawie art. 5 ust. 4 u.ś.r. organ przy ustalania dochodu nie uwzględnił dochodu utraconego. Uwzględnił natomiast uzyskanie dochodu w dniu 16.11.2016r. na podstawie umowy zlecenia. Tak wyliczony dochód miesięczny na osobę w rodzinie wnioskodawczyni w listopadzie 2017 r. wyniósł 119,96 zł, a od miesiąca grudnia 2017r. 0,00 zł, i nie przekroczył obowiązującego w dacie wydania decyzji kryterium dochodowego tj. 674,00 zł, co stanowiło podstawę rozstrzygnięć w punktach: pierwszym i drugim. Podstawą odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka O. B. było pozostawania pod opieką medyczną od 14 tygodnia ciąży do porodu, podczas gdy zgodnie z art 9 ust. 6 u.ś.r. warunkiem było pozostawanie pod opieką od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że w pierwszych miesiącach ciąży nie miała żadnych dolegliwości z nią związanych, do drugiego miesiąca miesiączkowała, wykonany przez nią test ciążowy dał wynik negatywny. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, zgadzając się w całości z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami, jak i wyciągniętymi na ich podstawie wnioskami. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła: 1.Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 6 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia z uwagi na brak pozostawania pod opieką lekarską od co najmniej 10 tygodnia ciąży, podczas gdy skarżąca nie mając żadnych objawów świadczących o ciąży pozostawała pod opieką lekarską od 13 tygodnia ciąży, gdyż dopiero wtedy pojawiły się pierwsze symptomy ciąży; 2.Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 K.p.a., a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy wyjaśnienie sprawy i dokonanie ustaleń faktycznych wymagało wiadomości specjalnych z zakresu medycyny; 3.Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego; 4.Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 K.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez brak powołania biegłego ginekologa oraz przez nieuwzględnianie wniosków dowodowych strony i nieuwzględnienie dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącą, podczas gdy dokumentacja ta jest niezwykle istota dla sprawy; 5.Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i K.p.a., w zw. z art. 10 K.p.a. przez nieuwzględnianie wniosków dowodowych strony i nieuwzględnienie dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącą podczas gdy dokumentacja ta jest niezwykle istota dla sprawy. Na tych podstawach wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko O. B. z tytułu urodzenia dziecka jednorazowo w kwocie 1.000 zł oraz uchylenie w tym zakresie decyzji organu I instancji z powodu wskazanego naruszenia, powołanie biegłego specjalisty z zakresu ginekologii - na okoliczność zasadności zarzutów skarżącej, na okoliczność wykazania, iż przypadek medyczny skarżącej należy uznać za przypadek nietypowy, na okoliczność ustalenia, że skarżąca do 13 tygodnia ciąży nie była w stanie przypuścić iż jest w ciąży, na okoliczność ustalenia, iż do 13 tygodnia ciąży nie występowały u skarżącej żadne symptomy mogące świadczyć iż skarżąca jest w ciąży, na okoliczność analizy załączonej przez skarżącą dokumentacji medycznej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wywiedzionych, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne. Rozpatrując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.ś.r. m.in. zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego. Jednym z dodatków do zasiłku rodzinnego jest przedmiotowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka określony w art. 8 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 9. ust. 1 u.ś.r. dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek ten przysługuje jednorazowo, w wysokości 1000,00 zł (art. 9 ust. 3). Dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 u.ś.r.). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7 u.ś.r.). W niniejszej sprawie niesporne było, że skarżąca przedłożyła zaświadczenie wystawione przez lekarza, że pozostawała pod opieką medyczną od 14 tygodnia ciąży do porodu. Fakt niepozostawania skarżącej pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży był podstawą odmowy przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego - dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Na wstępie Sąd zaznacza, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy i argumentację zawartą w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, że pozbawienie matki dziecka prawa do przedmiotowego dodatku wyłącznie ze względu na wystąpienie okoliczności fizjologicznych, które jednoznacznie nie pozwalały na zakwalifikowanie według jej wiedzy, że jest w ciąży nawet po 10 tygodniu, co spowodowało późniejsze poddanie się opiece medycznej byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 9 ust. 6 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych (wyrok NSA z dnia 20.11.2015 r. sygn. akt I OSK 1003/14; por. wyrok WSA w Gdańsku z 19.01.2018 r. sygn. akt III SA/Gd 998/17; wyrok WSA w Gliwicach z 6.03.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1107/17 - dostępne na str. cbosa). Stwierdzenia wymaga, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o dodatek z tytułu urodzenia dziecka poddała się opiece medycznej po dziesiątym tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przedmiotowy dodatek nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie - niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - pozbawiona prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego. Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania przedmiotowego dodatku. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 9 ust. 6 u.ś.r., ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do przedmiotowego dodatku wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności - tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności - byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 9 ust. 6 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych. Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji. Ustawodawca, ustanawiając w innym przepisie ustawy - art. 15b ust. 1- prawo przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka, w sposób analogiczny, co w przywołanych powyżej przepisach określił, że zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 u.ś.r.), a pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2204), orzekł, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in. "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji". Trybunał wskazał też, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji - powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych". Uwarunkowania, dotyczące przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego i jednorazowej zapomogi są analogiczne, wobec czego uznać należy, że dokonując wykładni art. 9 ust. 6 u.ś.r. w sposób zgodny z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dodatek do zasiłku rodzinnego - dodatek z tytułu urodzenia dziecka - przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca twierdzi, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych - bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. Jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą. Kwestia przyczyny, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, potwierdzające pozostawanie pod tą opieką. Nie można jednak pominąć indywidualnej oceny kobiety i jej odczuwanych objawów, które spowodowały późniejsze zgłoszenie się do lekarza. Niekiedy wystarczającym może okazać się oświadczenie strony w tym zakresie. Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. zaprezentowaną przez Sąd należy przyjąć, że organy wydając zaskarżone decyzje nie przeprowadziły w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze dokonaną powyżej ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie w kierunku wskazanym przez sąd, co umożliwi prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uwzględnił skargę.