II SA/Rz 451/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. R. i S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie -skargę oddala-

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie piwnic, I piętra i poddasza użytkowego budynku handlowo – usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1744/2 i 1744/6, położonych w miejscowości N. przy ul. K. [....] oraz zobowiązującej S. i T. R. ( dalej: "skarżących") do zamontowania platformy do transportu dla osób niepełnosprawnych z szybem samonośnym w terminie do 30 października 2016 r. i jednocześnie uchylił tą decyzję. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."). Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] PINB działając na podstawie art 162 § 1 ust. 2 oraz art 104 K.p.a. PINB wygasił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2014 r. skarżący zostali zobowiązani do zamontowania platformy do transportu dla osób niepełnosprawnych z szybem samonośnym w terminie do 30 października 2016 r., pod rygorem wygaszenia decyzji na podstawie art 162 § 1 ust. 2 K.p.a. W dniu 26 października S.i T. R. zwrócili się do organu o przedłużenie terminu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], PINB odmówił zmiany terminu, WINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał ją w mocy, a wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. , sygn. akt II SA/Rz 507/17 WSA w Rzeszowie oddalił skargę. Mając to na uwadze PINB wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. wygasił decyzję PINB z dnia [...] października 2014 r. W ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniósł S. R.. W uzasadnieniu podniósł, że choć decyzja z dnia [...] października 2014 r. została wydana w oparciu o art 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b."), bez wskazania ust., to z jej treści wynika, że organ orzekł w oparciu o ust. 3 tego przepisu, wobec powyższego nie można jego zdaniem zastosować wygaszenia przewidzianego dla sytuacji określonej w art 59 ust. 2 P.b. Uchylając zaskarżoną decyzję WINB podzielił stanowisko odwołującego o braku podstaw do wygaszenia decyzji. Zgodził się również ze skarżącym, że pomimo tego, że organ jako podstawę prawną wskazał wyłącznie art 59 P.b., bez podania dokładnej jednostki redakcyjnej tego przepisu( ust.), to z treści decyzji z dnia 7 października 2014 r. wynika, że organ zastosował art 59 ust. 3 P.b. W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił różnice w zastosowaniu art 59 ust. 2 P.b. a art 59 ust. 3 P.b.: zgodnie z art. 59 ust. 2 P.b. organ nadzoru budowlanego może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Na podstawie z kolei ust. 3, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Przepis art. 59 ust. 3 P.b., stosuje się w przypadku, gdy roboty budowlane, które są jeszcze konieczne do wykonania, przewidywał projekt budowlany, jednak z uwagi na całokształt wykonanego obiektu, jest już możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wraz z określonym terminem na wykonanie pozostałych robót. Natomiast przepis art. 59 ust. 2 prawa budowlanego dotyczy sytuacji, w której organ wydaje decyzję pod warunkiem wykonania robót budowlanych nieprzewidzianych w projekcie budowlanym, a których wykonanie okazało się konieczne dla zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem WINB z analizy treści decyzji z [...] października 2014 r. wynika, że pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone pomimo niewykonania wszystkich robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę tj. brak zamontowania platformy do transportu osób niepełnosprawnych, a organ uznał, że możliwe jest przystąpienie do użytkowania i jednocześnie określenie czynności wskazanych do wykonania przez inwestora w określonym terminie. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że niewykonanie przez skarżącego określonego w decyzji obowiązku w oznaczonym terminie skutkowało koniecznością uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o przepis art. 162 § 2 K.p.a., a nie jej wygaszenia na podstawie art 162 § 1 pkt 2 K.p.a., jak uczynił to organ I instancji. W skardze do Sądu S. R. i T. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji organu II instancji zarzucili naruszenie art 15 K.p.a. i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem skarżących WINB był związany zakresem sprawy podmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji, nie był uprawniony do kształtowania w sposób odmienny aniżeli uczynił to organ I instancji. Jeżeli w postępowaniu odwoławczym stwierdził brak podstaw do orzekania w trybie art 162 § 1 pkt 2 K.p.a. winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie prowadzone w tym trybie. Decyzja organu I instancji powinna zostać ich zdaniem uchylona z przyczyn podanych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz.2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odpowiada ona zarówno przepisom postępowania, jak również przepisom prawa materialnego, przez co nie można zarzucić jej braku legalności. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...]o pozwoleniu na użytkowanie piwnic, pierwszego piętra i poddasza użytkowego budynku handlowo- usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1744/2 i 1744/6 położonych w miejscowości N. przy ul. K. [...] i uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. W podstawie prawnej wskazał art 138 § 1 pkt 2 i 162 § 1 K.p.a. W zadzie spór w sprawie sprowadza się do zastosowania wyżej wskazanych przepisów. Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego została wydana w oparciu o art 162 § 2 K.p.a., w miejsce powołanego przez organ I instancji art 162 § 1 pkt 2 K.p.a., w stosunku do niezmienionego stanu faktycznego, ustalonego przez organ I instancji i zaakceptowanego przez organ odwoławczy, w czym skarżący upatrywał naruszenia art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Problem sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie: czy niewywiązanie się przez inwestora z nałożonego na niego przez organ obowiązku w trybie art 59 ust. 3 P.b. i niedotrzymanie określonego terminu pociąga za sobą konieczność wygaszenia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., jak zrobił to organ I instancji zgodnie również z pouczeniem zwartym w decyzji z dnia [...] października 2014 r., czy też skutkuje obowiązkiem uchylenia decyzji na podstawie art 162 § 2 K.p.a., jak uczynił to organ II instancji, i czy wreszcie organ odwoławczy miał prawo dokonać tego w trybie reformacji. Poza sporem pozostawała kwestia nie wykonania samego obowiązku w terminie wyznaczonym decyzją z dnia [...] października 2014 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 października 2016 r. inwestor zwrócił się o przedłużenie terminu. Organ I instancji opisanym w części historycznej postanowieniem odmówił zmiany terminu, organ II instancji utrzymał je w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W świetle powyższego kwestia niewykonania w przewidzianym do tego terminie obowiązków nałożonych przez organ decyzją z dnia [...] października 2014 r. jest bezsporna. Przechodząc natomiast do oceny skutków prawnych nie wywiązania się z tego obowiązku Sąd przychyla się do stanowiska organu odwoławczego, że powinno to powodować konieczność uchylenia decyzji o pozwolenie na użytkowanie. Wniosek ten podzielał również skarżący. Twierdzenia zawarte we wniesionym przez niego odwołaniu w całości zaakceptował organ odwoławczy. Podzielił również argumentację skarżącego, że pomimo braku w decyzji z dnia 7 października podstawy prawnej nałożenia obowiązku należało przyjąć, że podstawę tą stanowił art 59 ust. 3 P.b. jak również to, że skutkiem nie dochowania wyznaczonego w tym trybie terminu jest konieczność uchylenia decyzji o pozwolenie na użytkowanie w trybie art 162 § 1 pkt 2 K.p.a. Wnioski te akceptuje również Sąd. Należy zgodzić się zarówno ze skarżącym, jak i organem odwoławczym, że ustalenie, iż roboty budowlane, do których wykonania zobowiązywał organ w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, były przewidziane projektem budowlanym, stanowiło asumpt do przyjęcia, że podstawą prawną nałożonych obowiązków był art 59 ust. 3 P.b. Potwierdza to znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowalnych a także dołączony do niej projekt budowlany. Przewiduje on realizację platformy osobowej z szybem samonośnym. Ustawa Prawo budowlane nie wyjaśnia natomiast mechanizmu wyegzekwowania, czy też kontroli wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art 59 ust. 2 i 3 P.b. Przyjmuje się jednak, że niezrealizowanie warunku z art. 59 ust. 2 P.b. pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast niewykonanie czynności wskazanych w art. 59 ust. 3 P.b. konieczność uchylenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 K.p.a. ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 923/07, powoływany następnie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 677/16, czy w wyroku Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 746/15). Identyczne stanowisko reprezentował skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaakceptowanie przez organ odwoławczy, niemal w całości stanowiska odwołującego, stawia postawiony przez niego zarzut naruszenia art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w negatywnym świetle. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, że każdorazowa zmiana podstawy prawnej decyzji skutkować powinna koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. W sytuacji, gdy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to wydaje decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3215/16). Przeciwnego stanowiska nie mogą uzasadniać poglądy wyrażone w wyrokach sądów, w których przyjmuje się, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( jak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. IV SA/Wa 552/17.) W pierwszej kolejność podkreślić należy, że wyroki sądów nie mają mocy wiążącej w sprawach, których nie dotyczą i w takiej sytuacji mogą służyć wyłącznie jako pogląd wyrażony w sprawie. Ponadto należy zachować daleką ostrożność w powoływaniu się na stanowiska sądów. Bez analizy stanu faktycznego na tle, którego pogląd został wyrażony, stanowisko to jest bezużyteczne. W powołanym wyroku WSA w W-e wytykając organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazał, że stosując nową, w stosunku do organu I instancji podstawę prawną oceny środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, dokonał własnej oceny, w sytuacji gdy wymagane było ponowne ustalenie, czy środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia w realiach zmienionego stanu prawnego w ogóle mogły zostać ustalone. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie zmiana podstawy prawnej miała charakter de facto kosmetyczny i nie wpływała w żaden sposób na uprawnienia skarżącego, ani też nie wiązała się z koniecznością dokonywania dodatkowych ustaleń faktycznych, co więcej, organ odwoławczy w całości je zaakceptował. Podobnej sytuacji dotyczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r. II SA/Po 919/17, w którym Sąd wskazał, że zmiana kwalifikacji prawnej wykonanych robót (odstępstw, zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego), jak i zrealizowanych nasadzeń w ramach znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nie może być uznane za inną sprawę administracyjną, co do której należałoby prowadzić osobne (inne) postępowanie naprawcze, zaś prowadzone umorzyć. W tym wypadku nie dojdzie bowiem do zmiany elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy. Sama zmiana opisu przedmiotu prowadzonego postępowania nie może świadczyć o zaistnieniu innej sprawy administracyjnej. W sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania, o co wnioskowali skarżący. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe – art 105 § 1 K.p.a. Jak wyjaśniono, inwestor nie wywiązał się z nałożonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obowiązku, co musiało skutkować jej uchyleniem, a nie umorzeniem postępowania. Na obecnym etapie nie wydaje się jednak by wywołało to negatywne dla skarżącego skutki. Z akt sądowych, w tym dołączonych przez skarżącego dokumentów: zdjęć, skierowanego do Urzędu Dozoru Technicznego wniosku o przeprowadzenie badania, oraz złożonego do protokołu rozprawy sądowoadministracyjnej oświadczenia o wykonaniu platformy, wynika, że została ona wykonana. W związku z powyższym skarżący może wystąpić z ponownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W każdym przypadku odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego jest zobowiązany ponownie wystąpić o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ( zgodnie z art 55 P.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor jest obwiązany uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie). Po ponownym złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego będzie mógł sprawdzić, czy ostatecznie budowę wykonano zgodnie z projektem budowlanym i innymi przepisami. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.