II SA/Rz 436/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku - skargę oddala -

II SA/Rz 436/20 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2020 r. nr [...] wydana w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku. Z uzasadnienia tej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy - po rozpatrzeniu wniosku M. Ż. - decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek warsztatowo – magazynowy, parterowy, wolnostojący, przewidziana do realizacji na działce nr [...] w miejscowości B. w sąsiedztwie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] - droga powiatowa obsługująca obszar". W uzasadnieniu wskazał, że wniosek jest zgodny z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz z przepisami szczególnymi. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Nie zachodzą też okoliczności dotyczące obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji. Decyzja została wydana po uzgodnieniu ze Starostą, Zarządem Dróg Powiatowych oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Odwołanie od Wójta złożył J. K., który podniósł, że nie rozpatrzono wnoszonych przez niego w toku postępowania licznych pism i nie prowadzono postępowania w sposób przez niego sugerowany. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257, dalej: k.p.a.), opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wyjaśniło, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP zasadzie praworządności. Wskazano też, że organy są zobowiązane do rozstrzygania sprawy z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej. W ocenie SKO, organ I instancji zachował wszystkie te zasady. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji dokonano uzgodnień z właściwymi organami na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 54 ust. 4 u.p.z.p., a stronom postępowania zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Kolejno wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja jest pierwszą z wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, określając jedynie, czy dana inwestycja w danym miejscu jest wogóle możliwa. Na jej podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, co przesądza, że nie naruszają one żadnych praw i nie powodują znaczącej szkody lub nieodwracalnych skutków. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza też o warunkach technicznych czy budowlanych jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz jedynie o tym, że w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno tej zabudowy, jak i pełnionej przez nią funkcji. Wg SKO, zakres inwestycji objęty decyzją stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego na analizowanym obszarze. W odniesieniu do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium wskazało, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. J. K. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję SKO z [...] lutego 2020 r. podniósł, że już po doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego złożył bezwzględny i kategoryczny sprzeciw co do treści wniosku M. Ż.. Wskazał, że planowana inwestycja została już zrealizowana bez uzyskania pozwolenia na budowę i tym samym stanowi ona samowolę budowlaną, o czym zgłosił już do organów nadzoru budowlanego, jednak bez oczekiwanego skutku. Skarżący zanegował okolicznościom związanym z wydaniem decyzji przez organ I instancji. Zaakcentował, że nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem planowana inwestycja została już zrealizowana. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji są przepisy u.p.z.p. W myśl jej art. 59 ust. 1, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (okoliczność, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy jest w sprawie bezsporna). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W oparciu o delegację ustawową zamieszczoną w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Organ administracji może zatem wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli spełnia ono kryteria o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, przy zachowaniu parametrów o których mowa w rozporządzeniu MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy zgodnie z obowiązującymi przepisami przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek warsztatowo – magazynowy na działce nr [...] w B. Treść wydanej przez Wójta Gminy decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej, która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry planowanej zmiany przeznaczenia budynku (decyzja ta stanowi o zmianach w istniejącym obiekcie, nie zaś o tworzeniu nowej zabudowy). Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla objętej wnioskiem zmiany w sposobie użytkowania budynku zgodnie z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym oznaczonym na załączniku graficznym linią koloru zielonego znajdują się obiekty budowlane o zróżnicowanej funkcji. I tak od strony wschodniej przedmiotowej nieruchomości występuje zabudowa mieszkaniowa, a od zachodniej i południowej - na terenie działki [...], [...] i [...] - zabudowa produkcyjna. Należy więc stwierdzić, że na działkach sąsiednich prowadzona jest działalność gospodarcza, z czym w pełni koreluje zamierzony warsztatowo – magazynowy sposób wykorzystania budynku objętego wnioskiem (dotychczasowa magazynowa funkcja tego budynku nie ulega zmianie, a jedynie niejako uzupełnieniu o możliwość jej wykorzystania jako warsztatu, co w znacznej mierze wykazuje dużą wzajemną zbieżność). Podkreślenia wymaga, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej zmiany byłaby możliwa jedynie w przypadku, gdyby na analizowanym obszarze żadna taka działalność nie byłaby realizowana, a wszystkie okoliczne działki byłyby przeznaczone wyłącznie na budownictwo jednorodzinne. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że sprawa została wyjaśniono w stopniu wystarczającym na etapie postępowania kończącego się wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zarzuty podnoszone przez skarżącego nie dotyczą kwestii mieszczących się w zakresie prowadzonego postępowania. Na marginesie Sąd wskazuje, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek warsztatowo – magazynowy, konieczne jest uzyskanie przez inwestora niezbędnych zezwoleń przewidzianych przepisami prawa. Z uwagi na powyższe, nawet jeżeli już doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku (na co wskazuje treść wniesionej skargi), to orzekające w sprawie organy administracji (Wójt Gminy i SKO) nie są właściwe do podjęcia stosownych kroków w celu wszczęcia postępowania kontrolnego. Uprawnionym w tym zakresie, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, jest właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Reasumując, Sąd za nietrafne uznał zarzuty podniesione w skardze, nie stwierdził także z urzędu naruszeń prawa które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych względów, wobec zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.