II SA/Rz 421/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 1 lutego 2023 r. nr SKO.4115.1242.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -

Przedmiotem skargi M.K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 1 lutego 2023 r. nr SKO.4115.1242.2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia 28 listopada 2022 r. nr ŚP.8252.4601.2021.2022 odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie faktycznym sprawy; Wnioskiem z dnia 28 października 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad teściową W.P., ur. [...] r. i legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. nr ŚP.8252.4601.2021.2022, Wójt, działając na podstawie art. 17 ust. 1a, art. 20 ust. 3, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") w związku z art. 104, art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że skarżący nie jest spokrewniony z teściową i inaczej niż jej córka i mąż i nie należy do kręgu osób zobowiązanych do jej alimentacji. Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją. W złożonym odwołaniu podniósł, że teść J.P. nie sprawuje opieki nad żoną z uwagi na to, że jest w ciągłym konflikcie z domownikami. W tej sprawie toczy się postępowanie sądowe, została wdrożona także procedura "Niebieskiej Karty" oraz zasądzono leczenie odwykowe. Żona wnioskodawcy (córka wymagającej opieki) pracuje od wielu lat zawodowo i jest jedynym żywicielem rodziny, dlatego skarżący zamieszkując wspólnie z teściową przejął nad nią opiekę i na chwilę obecną nie ma możliwości podjąć zatrudnienia. W ocenie skarżącego, w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z racji sprawowania opieki nad teściową, której pomaga we wszystkich czynnościach dnia codziennego, takich jak wizyty u lekarza, przygotowanie i podanie posiłków, podawanie leków, czynności związane z higieną osobistą, przebieranie. W wyniku rozpoznania odwołania, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 lutego 2023 r., działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art.17 ust. 1a pkt 4 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał na wstępie, że zgodnie ze złożonym przez skarżącego oświadczeniem, osobami spokrewnionymi z wymagającą opieki są: małżonek – J.P. (emeryt), córka B.K., syn A.P., ojciec B.S., matka A.S. Następnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Analizując przepisy ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, SKO zwróciło uwagę, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka). Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W ocenie Kolegium, stanowisko organu I instancji było więc właściwe. W świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącemu przyznane, ponieważ nie jest ojcem podopiecznej, nie jest "opiekunem faktycznym dziecka" (nie wystąpił z wnioskiem o przysposobienie), nie został ustanowiony rodziną zastępczą spokrewnioną, jak również nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. SKO podkreśliło, że przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową organu, jest uzależnione od stwierdzenia warunków określonych przepisami ustawy. Z uwagi na brak spełnienia kryterium określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., polegające na ich błędnej wykładni poprzez zastosowanie wykładni językowej nie zaś celowościowej i systemowej, a przez to błędne przyjęcie, że członkom rodziny niezobowiązanym do alimentacji nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy tylko oni mają możliwość faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia, zaś w razie nieuwzględnienia tego wniosku o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący podał, że syn W.P. – A.P., nie sprawuje opieki nad matką, nie mieszka z nią oraz przypomniał, że mąż J.P. jest z nią skonfliktowany, również nie zamieszkuje z wymienioną, jest osobą, wobec której orzeczono wyrok w związku z popełnieniem czynów zabronionych w postaci znęcania się nad niepełnosprawną i córką B.K. Z kolei córka jest jedynym żywicielem rodziny i nie może zrezygnować z pracy. Następnie skarżący zwrócił uwagę, że należy uwzględnić zamiar ustawodawcy związany z przyznawaniem świadczeń pielęgnacyjnych i kręgiem osób, którym może być ono przyznane. Skarżący na potwierdzenie stanowiska, że osoby niezobowiązane do alimentacji mają prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku sprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawnym i jednoczesnej niemożności ich sprawowania przez bliższych krewnych, powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, tj.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1292/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn., akt II SA/Bk 776/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 593/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 210/08. Skarżący podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest oprócz pomocy finansowej, pomoc osobie faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym, stanowiąca surogat wynagrodzenia. Jego zdaniem przyjęcie wyłącznie literalnego brzmienia przepisu naruszałoby art. 69, art. 71 ust 1 Konstytucji RP oraz zasadę sprawiedliwości i równości wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W art. 17 ust. 1a u.ś.r. stwierdza się, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia powyższych przepisów, zaprezentowana przez skarżącego, nie zyskała szerszej aprobaty w judykaturze. Skład orzekający opowiada się za stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z nim wskazane wyżej przepisy zawierają ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką obciążenia prawnym obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, nad którą jest sprawowana opieka. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1359 z późn. zm. - dalej k.r.i.o.) obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.i.o.). Z mocy art. 23 i art. 27 k.r.i.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Przy czym małżonek – wbrew temu, co stwierdziły organy – nie jest krewnym. Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 k.r.i.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – w myśl art. 144 k.r.i.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni – w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.i.o. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił skarżący, który jest zięciem osoby wymagającej opieki. Zatem nie należy on do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazuje bowiem, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka – które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. – oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; przy czym dopiero przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). Pogląd ten znajduje aprobatę w nowszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak np.: z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 911/21, z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1761/21, z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2293/21, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2335/21 (wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl). W kontekście spornego problemu należy odwołać się również do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 5/13, w której jednoznacznie stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wprawdzie przywołana uchwała została podjęta przez NSA na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., to jednak powyższa teza zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. Jak podkreśla NSA (m.in. wyrok z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1761/21), wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny wprost nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, ustawowego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że skarżący jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnoprawną w stopniu znacznym teściową. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów przywołanych w skardze, w tym rangi konstytucyjnej. Stanowisko prezentowane przez organy obu instancji pozostaje w zgodzie z poglądem, który dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych i wprost znajduje oparcie w wyżej przytoczonych przepisach u.ś.r. Także w świetle uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/223 przesądzającego o konieczności dokonywania wykładni przepisów u.ś.r. w pierwszej kolejności w aspekcie ich dosłownego brzmienia aktualnie brak podstaw do przyjęcia wykładni innej niż językowa, która jest jednoznaczna. Organny prawidłowo więc zastosowały obowiązujące przepisy ustawy, do czego były zobligowane. Podkreślić trzeba, że nie był kwestionowany fakt sprawowania przez skarżącego opieki, lecz w obowiązującym stanie prawnym nie jest to element wystarczający do uzyskania świadczenia. W przedstawionej sytuacji prawnej i faktycznej nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wniosek dowodowy złożony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, abstrahując już od tego, że wyrok został przedłożony w postaci kserokopii dokumentu, która nie jest dowodem, a jedynie źródłem wskazującym na istnienie dowodu. Dlatego Sąd oddalił ten wniosek. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.