II SA/Rz 419/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi Z. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [..] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z 25 lipca 2013 r. Z. Z. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. Z. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. [...], uchyloną decyzją SKO [...] z [...] października 2013 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia. Tożsame rozstrzygnięcie wydał po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonym decyzją z [..] listopada 2013 r. nr [...]. W ocenie organu I instancji strona nie spełniła przesłanki do przyznania żądanego świadczenia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) dalej: "u.ś.r.", ponieważ nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, pomimo że rzeczywiście sprawuje taką opiekę i spełnia kryterium dochodowe określone w ustawie do ubiegania się o taką formę pomocy. Aktualnie jest osobą bezrobotną, a ostatni jego stosunek pracy uległ rozwiązaniu w 1993 r. na mocy porozumienia stron. Zaliczenie zaś matki do pierwszej grupy inwalidzkiej nastąpiło dopiero w 1996 r. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że jest ona dla niego krzywdząca i zażądał przywrócenia mu dotychczas pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. W jego ocenie organ błędnie zinterpretował i zastosował przepisy Uśr, ponieważ rezygnacja z zatrudnienia podyktowana była koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wymagała ona bowiem pomocy jeszcze przed wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności. Opisaną na wstępie decyzją SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej: "Kpa", oraz art. 16a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.) dalej: "u.ś.r.". Organ odwoławczy podał, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jej sprawowanie powinno być głównym powodem rezygnacji z zatrudnienia, a więc pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i opieką musi zachodzić bezpośredni związek. To zaś oznacza, że podjęcie zatrudnienia przez daną osobę było możliwe, ponieważ osoba ta była zdolna do pracy. Z kolei w art. 16a ust. 8 u.ś.r. nie wskazano jako negatywnej przesłanki przyznania świadczenia posiadanie statusu osoby bezrobotnej. A zatem, sam fakt pozostawania zarejestrowanym jako osoba bezrobotna nie może stanowić przeszkody prawnej na drodze do uzyskania świadczenia pod warunkiem, że dana osoba faktycznie sprawuje opiekę. Taka zaś sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Dlatego konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Z. Z., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zwrócił w niej uwagę, że SKO rozpatrywało sprawę po raz drugi i ponownie wydano decyzję kasacyjną. Jednak takie załatwienie sprawy niczego nie jest w stanie zmienić w jego sytuacji, ponieważ organ I instancji w dalszym ciągu będzie interpretował przepisy jak dotychczas. Tymczasem on od 1 lipca 2013 r. spełnia wymagania do otrzymania żądanego świadczenia, które w dalszym ciągu nie zostało mu przyznane. A zatem, Kolegium rozstrzygnęło sprawę nie uwzględniając jego słusznego interesu w jej załatwieniu. Dotychczas pobierał natomiast świadczenie pielęgnacyjne, którego przyznanie oparte było na tożsamym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Decyzja, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczać się wyłącznie do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Jego obowiązkiem jest kompleksowe rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, tj. ocena we własnym zakresie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy. Art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.) wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, uzasadnienie wyroku NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., sygn. akt III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wydało rozstrzygnięcie w trybie odwoławczym nie rozpatrując sprawy w jej całokształcie. W zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło przepisy art. 16a ust. 1, art. 3 pkt 22 u.ś.r. art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Podkreśliło, że wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustawodawca nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o świadczenie to uczyniłby w tym przepisie. SKO poparło takie stanowisko stosownymi wyrokami sądów administracyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie Burmistrz ustalił, iż skarżący jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, ale aktualnie sprawuje opiekę nad swoją matką – A. Z. Podstawą zaś odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego był w ocenie organu I instancji brak rezygnacji z zatrudnienia z tego powodu, że Z. Z. jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Kolegium wyraziło stanowczą opinię, że sam fakt pozostawania przez wnioskodawcę zarejestrowanym jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy nie może stanowić przeszkody prawnej na drodze do uzyskania świadczenia pod warunkiem, że dana osoba faktycznie sprawuje opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Komunikat Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Minister nie posiada uprawnień do dokonywania wykładni legalnej obowiązujących przepisów prawa i nadawania takim komunikatom niemal rangi przepisów prawa. Kolegium przytoczyło na koniec przepis art. 138 § 2 k.p.a., jednakże nie podało na czym w tej sprawie polegało naruszenie wcześniej cytowanych lub innych przepisów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wręcz, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego - art. 16a ust. 1 w zw. z ust. 8 oraz art. 3 pkt 22 u.ś.r. SKO nie wskazało jakie okoliczności należy jeszcze wyjaśnić, czy jakie dowody przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie daje podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy właściwie ustalony jest stan faktyczny sprawy, który nie wymaga uzupełnienia, gdy ten jest ponadto bezsporny. W szczególności w takiej sprawie jak ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy powinien w tym przypadku rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i stosując właściwie – wedle swej wykładni i oceny – przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych – rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W ocenie Sądu SKO nie zrealizowało spoczywającego na nim obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, czym naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu Kolegium rozpatrzy sprawę w jej całokształcie tj. w razie stwierdzenia, że organ I instancji w ustalonym stanie faktycznym błędnie zastosował przepisy prawa materialnego, orzeknie stosownie do okoliczności, chyba że skarżący cofnie wniosek po pouczeniu go i rozważeniu możliwości skorzystania z unormowań zawartych w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), dotyczącej osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r.