II SA/Rz 411/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania T.W. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], wydanej na postawie art. 3, art. 17, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r."), orzekającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką (pkt 1) i odmowie prawa do przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wójt odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką i odmówił prawa do przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu Skarżąca domagała się przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wypłaty świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą, która jest niższa o 423 zł od świadczeni pielęgnacyjnego. Kolegium odwołania nie uwzględniło i wskazało, że Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne do dnia uchylenia prawa do tego świadczenia, tj. 31 marca 2018 r., w związku z nabyciem prawa do emerytury wypłacanej z ZUS. W dniu 27 listopada 2019 r. Skarżąca złożyła ponowny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego a w piśmie z 3 grudnia 2019 r. zwróciła się o przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie wypłaty tego świadczenia w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Cytując przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skoro Skarżąca pobiera emeryturę, to nie spełnia warunków niezbędnych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca 10 kwietnia 2018 r. wystąpiła samodzielnie z wnioskiem o przyznanie emerytury i świadczenie to otrzymała od dnia 1 kwietnia 2018 r. W takiej sytuacji art. 17 u.ś.r. nie przewiduje możliwości przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż osoba sprawująca opiekę pobiera emeryturę. Przepisy nie przewidują również możliwości wyrównania kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącej różnicę między pobieraną emeryturą a kwotą tegoż świadczenia. Stanowią natomiast, że w przypadku pobierania emerytury takie świadczenie nie przysługuje. Kolegium zwróciło też uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 podkreślając, że odnosi się on tylko do ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, z wyłączeniem pozostałych przypadków przewidzianych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, skoro występuje przesłanka negatywna przyznania świadczenia, a mianowicie pobieranie emerytury, brak jest odstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r.). W skardze Skarżąca wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, poprzez zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r., polegającej na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych; niezastosowania się do art. 32, art. 69, art. 71 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wniosła o uchylenie decyzji obu organów i rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. zmiany decyzji i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub zmiany decyzji poprzez przyznanie prawa do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy nie powinny opierać się na literalnym brzmieniu tego przepisu, ale powinny brać pod uwagę cele regulacji oraz cele ustawy o świadczeniach rodzinnych jako całości. Wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Stan faktyczny jest bezsporny. W uwzględnieniu wniosku z dnia 1 lipca 2013 r. Skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad córką legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, począwszy od dnia 1 lipca 2013 r., na czas nieokreślony, w wysokości 620zł miesięcznie (decyzja Wójta z dnia 4 lipca 2013 r.). Kolejnymi decyzjami Wójta wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była podwyższana, ostatnio, począwszy do dnia 1 stycznia 2018 r., do wysokości 1.477zł miesięcznie (decyzja z dnia 18 stycznia 2018 r.). Z akt wynika, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia 23 maja 2018 r. Skarżąca nabyła prawo do emerytury w kwocie 1.309zł brutto; do wypłaty kwota emerytury wyniosła 1103,25zł. Nabycie prawa do emerytury legło u podstaw oświadczenia Skarżącej z dnia 1 czerwca 2018 r. o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne (k. 26 akt adm.). W uwzględnieniu tego oświadczenia, Wójt decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylił decyzje własne poczynając od decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dnia [...] lipca 2013 r., wstrzymując jednocześnie wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2018 r. i zobowiązał Skarżącą do zwrotu pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 kwietnia 2018 r. (nabycie prawa do emerytury) do dnia 31 maja 2018 r. (k. 27 akt adm.). W dniu 27 listopada 2019 r. Skarżąca złożyła oświadczenie zawierające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką, z wyrównaniem od dnia przyznania emerytury. Natomiast w dniu 3 grudnia 2019 r. wystąpiła do Wójta z wnioskiem o przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie w dacie tej złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyższego w dacie składania wniosku o 423 zł od pobieranej emerytury (k. 38- 40 akt adm.). Rozpoznając ten wniosek organ przeprowadził wywiad środowiskowy, po czym decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do przywrócenia tego świadczenia w związku z opieką nad córką, a także prawa do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja k. 43. akt jw.). W uzasadnieniu Wójt zauważył, że w okresie wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał od ZUS informację, że nie ma już obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne (pismo ZUS z dnia 16 listopada 2017 r. – k. 20 akt adm.). Natomiast wystąpienie przez Skarżącą w dniu 10 kwietnia 2018 r. z wnioskiem o emeryturę i przyznanie tego świadczenia wyklucza możliwość przywrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, utrzymana została w mocy przez Kolegium rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1) lit. a u.ś.r. który stwierdza, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1) lit.a u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17) oraz wielokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie zwrócono uwagę, że wykładnia językowa wskazanego przepisu winna być uzupełniona o wykładnię systemową i funkcjonalną. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wskazano, że "Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. winna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Odczytanie znaczenia tego przepisu w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami takiej wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/19, LEX nr 3009452). W orzecznictwie odkreślono również, że "Narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie" (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19, LEX nr 2767685). III. W realiach sprawy organy obu instancji stosując wykładnię językową wskazanego przepisu odmówiły wnioskowi z uwagi na pobieranie przez Skarżącą emerytury: okoliczność ta stanowi bowiem negatywną przesłankę w ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Takiego sposobu wykładni materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela. Nie powtarzając argumentacji zawartej we wskazanych wyżej orzeczeniach NSA, opowiada się natomiast za wykładnią systemową i funkcjonalną, która odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP (zasadzie równości wobec prawa - art. 32 ust.1 Konstytucji, sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej - art. 71 ust.,1 zdanie drugie Konstytucji i osobom niepełnosprawnym - art. 69 Konstytucji). W rozpoznawanej sprawie, na koniec 2019 roku, różnica pomiędzy emeryturą Skarżącej a świadczeniem pielęgnacyjnym wynosiła 423zł na niekorzyść emerytury. Innymi słowy, Skarżąca pobiera emeryturę znacznie niższą, niż wynosiło świadczenie pielęgnacyjne. Zatem w sytuacji Skarżącej, prawidłowa interpretacja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. winna być dokonana w ten sposób, że wskazany przepis pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej Wójt uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przy uwzględnieniu daty złożenia przez Skarżącą wniosku (k.40 akt adm.) oraz przepisów Rozdziału 6 u.ś.r. Z tych przyczyn zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.