II SA/Rz 405/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi M. P., A. S., A. E., J. S., M. S., S. S. i W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. P., A. S., A. E., J. S., M. S., S. S. i W. S. solidarnie kwotę 714 zł /słownie: siedemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. E., M. S., A. S., S. S., W. S., M. P. i J. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 15 września 2015 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...], skarżący domagali się zwrotu działki nr 38 położonej w obrębie [...] w [...]. Swój wniosek uzasadnili tym, że pomimo upływu 10 lat działka nie została przeznaczona w całości na realizację celu, który był podstawą nabycia nieruchomości, a nawet nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] (w dalszej części – "organ II instancji") wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy, jednocześnie wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę [...] (w dalszej części – "organ I instancji"). Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] organ I instancji orzekł o: - zwrocie działki położonej w obrębie [...] oznaczonej nr 1475/80 (powstałej z podziału działki nr 1475/29) obj. Kw nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...] na rzecz A. E. w 192/240 części, M. P. w 8/240 części, J. S. w 8/240 części, M. S. w 8/240 części, A. S. w 8/240 części, S. S. w 8/240 części i W. S. w 8/240 części, - odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako część działki nr 1475/79 (powstałej w wyniku podziału działki nr 1479/29) obj. Kw nr [...] – na załączniku graficznym oznaczonej kolorem czerwonym, - umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako część działki nr 1475/79 (powstałej w wyniku podziału działki nr 1479/29) obj. Kw nr [...], zabudowanej budynkiem [...] - na załączniku graficznym oznaczonej kolorem żółtym, - zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 1.038 zł, w tym od A. E. 759 zł, M. P. 46,50 zł, J. S. 46,50 zł, M. S. 46,50 zł, A. S. 46,50 zł, S. S. 46,50 zł, W. S. 46,50 zł – w terminie 1 miesiąca liczonego od daty uprawomocnienia się decyzji, - stwierdził, że wierzytelność właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania podlega stosownemu zabezpieczeniu, zaś jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości - decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej, - stwierdził, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów podziału działki nr 1475/29 na działki nr 1475/80 i 1475/79 oraz zmiany właściciela działki nr 1475/80. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa") oraz art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie "Ugn"). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalił, iż na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] czerwca 1973 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa nabył od M. E. udział w wysokości 8/10 części, natomiast od Z. S. udział w wysokości 3/80 części we współwłasności działki nr 38 położonej w obrębie [...], natomiast na podstawie umowy uzupełniającej zawartej w dniu [...] czerwca 1973 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa nabył od M. E. i Z. S. ich udziały w składnikach budowlanych znajdujących się na tej działce. Z tytułu wywłaszczenia współwłaściciele otrzymali odszkodowanie za udziały w gruncie i składnikach roślinnych w łącznej kwocie 82.988,41 zł. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] marca 1974 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa nabył od Z. S. udział w wysokości 5/80 części, natomiast od A. S. udział w wysokości 8/80 części we współwłasności działki nr 38 położonej w obrębie [...]. Z tytułu wywłaszczenia współwłaściciele otrzymali odszkodowanie za udziały w gruncie i składnikach roślinnych w łącznej kwocie 21.557,57 zł. Nabycie udziałów we współwłasności nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Zgodnie z treścią aktów notarialnych, działka niezbędna była Skarbowi Państwa pod budowę [...], której lokalizacja została zatwierdzona decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 r. nr [...]. Skarżący jako następcy prawni M. E., Z. S., Z. S. i A. S. są uprawnieni do dochodzenia zwrotu nieruchomości. Działka nr 38 obr. [...] weszła w skład działki nr 1475/29 obr. [...]. Dalej organ I instancji przytoczył przepisy art. 136 ust. 3, 137 i 216 Ugn. Wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż część działki nr 1475/29 (po podziale działka nr 1475/80) w latach 1974 – 2012 stanowiła teren zielony niezwiązany funkcjonalnie z [...], ani też nie była wykorzystywana na potrzeby obiektu. Zdaniem organu I instancji nie została więc wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zatem podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Natomiast część działki nr 1475/79 została zabudowana lampami oraz instalacją przeciwpożarową stanowiącymi infrastrukturę techniczną towarzyszącą [...], bez istnienia której niemożliwe byłoby prawidłowe funkcjonowanie obiektu, w związku z czym należało orzec o odmowie jej zwrotu. Wprawdzie infrastruktura ta została wykonana w ramach robót budowlanych zakończonych w 2002 r., a więc po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 Ugn, to jednak cel wywłaszczenia został zrealizowany przed datą złożenia wniosku o zwrot działki. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ I instancji przytoczył orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Wyjaśnił również, że pełnomocnik skarżących cofnął wniosek w części dotyczącej żądania zwrotu części dawnej działki nr 38 zabudowanej budynkiem [...] oraz drogą wewnętrzną, w związku z czym w tym zakresie umorzono postępowanie. Dalej wyjaśnił, że wartość rynkową działki ustalono na podstawie operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy, z kolei wysokość odszkodowania otrzymanego przez byłych właścicieli za wywłaszczony grunt została zwaloryzowana. Ponieważ w dniu zwrotu na nieruchomości brak było składników roślinnych i budowlanych za które wypłacono odszkodowanie, ustalając kwotę podlegającą waloryzacji a następnie zwrotowi, uwzględniono jedynie odszkodowanie za grunt. Od decyzji odwołanie wniosła Gmina Miasto [...]. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działki położonej w obr. [...] oznaczonej nr 1475/80 o pow. 0,0147 ha (powstałej z podziału działki nr 1475/29) obj. Kw nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta [...], o odmowie zwrotu działki położonej w obr. [...] oznaczonej jako część działki nr 1475/79 (powstałej z podziału działki nr 1475/29) obj. Kw nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta [...] – oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku graficznym stanowiącym integralną cześć decyzji, oraz o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu działki położnej w obr. [...] oznaczonej jako część działki nr 1475/79 (powstałej z podziału działki nr 1475/29) obj. Kw nr [...] zabudowanej budynkiem [...] - oznaczonej kolorem żółtym na załączniku graficznym stanowiącym integralną cześć decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej działce nr 38 obr. [...]. Inwestycja w postaci budowy [...] miała charakter złożony i wieloetapowy, a zatem mogła trwać przez dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez halę nie musi być w całości pokryty różnymi obiektami budowlanymi, mogą również występować na nim obszary zielone, rekreacyjne czy strefy ochronne. Obiekty takie jak przedmiotowa hala stanowią bowiem swoisty mikroorganizm urbanizacyjny, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego użytkowników. Nie można więc wykluczyć, że na terenie pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub cel rekreacyjny, w przyszłości wykonany zostanie obiekt bardziej potrzebny jego użytkownikom. Ponadto z mapy zasadniczej wynika, że przez działkę nr 1475/80 przebiega wodociąg, który zasila hydranty wokół [...]. Instalacja ta jest ściśle powiązana z prawidłowym użytkowaniem obiektu, oraz jest niezbędna dla jej prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania. Skoro więc teren wokół [...], którego zwrotu domagają się skarżący stanowi teren zielony oraz strefę ochronną, które powinny być traktowane jako integralne części inwestycji, zdaniem organu II instancji żądanie ich zwrotu jest niezasadne. Odnosząc się do kwestii odmowy zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako część działki nr 1475/79 (powstałej w wyniku podziału działki nr 1479/29) obj. Kw nr [...] – na załączniku graficznym oznaczonej kolorem czerwonym, oraz umorzenia postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako część działki nr 1475/79 (powstałej w wyniku podziału działki nr 1479/29) obj. Kw nr [...], zabudowanej budynkiem [...] - na załączniku graficznym oznaczonej kolorem żółtym, organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja w tej części została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami Ugn, dlatego też organ II instancji analogicznie rozstrzygnął w przedmiotowej decyzji. Wskazał wreszcie, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji, rozpatrywanie pozostałych zarzutów odwołującego się nie było zasadne. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy , t. j. art. 6, 7, 8, 11, 77§1, 80 i 107§3 Kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy skutkującej niezasadnym przyjęciem, ze cel wywłaszczenia w postaci budowy [...] w [...] został zrealizowany na całości działki nr 38 w obr. [...], podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, ze cel ten nie został zrealizowany, oraz naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 136 ust. 1 i 3, 137 ust. 1 Ugn poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że cel wywłaszczenia w postaci budowy [...] został zrealizowany na całości działki nr 38 w obr. [...], a w konsekwencji orzeczeniu o odmowie zwrotu, pomimo braku negatywnych przesłanek wyłączających możliwość zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że z akt sprawy nie wynika, by wykorzystanie obszaru obecnej działki nr 1475/29 jako terenu zielonego miał to być sposób korzystania z danej części terenu zorganizowany i zamierzony jako cel wywłaszczenia. Działka ta stanowi teren zielony z drzewami i krzewami, porośnięty niekoszoną trawą, a zatem zwrot tych terenów nie będzie w żaden sposób kolidował z potrzebami [...], ani też uniemożliwiał normalne korzystanie z elementów jej infrastruktury, parkingów, oraz dróg dojazdowych. Nie istnieje też żaden funkcjonalny związek pomiędzy tym terenem zielonym a [...]. Brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego spójną koncepcję zagospodarowania terenu zielonego, czy też dowodów na potwierdzenie, że teren ten po wywłaszczeniu został celowo urządzono jako teren zielony i jest niezmiennie utrzymywany przez zarządcę hali. Nie jest on ogrodzony i nie stanowi wydzielonej strefy zielonej dla użytkowników hali sportowej. [...] nie ma charakteru zamkniętego lecz otwarty, żadne widowiska ani zawody sportowe nie odbywają się na terenie zielonym na zewnątrz budynku, lecz wyłącznie wewnątrz obiektu, zaś grunty na zewnątrz obiektu służą wyłącznie jako parking. Zarzucili również organowi II instancji, że odnosi się w uzasadnieniu decyzji do bliżej niesprecyzowanej możliwości zagospodarowania działki w przyszłości jako celu wywłaszczenia, co świadczy o zupełnej dowolności w ocenie materiału dowodowego i ustalaniu stanu faktycznego. Ponadto z materiału dowodowego nie wynika, aby wokół obiektu istniała jakaś strefa ochronna. Dalej przytoczyli orzecznictwo sądów administracyjnych, iż istniejąca infrastruktura techniczna nie stoi na przeszkodzie do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zaś z samych przepisów prawa wynika możliwość współkorzystania z nieruchomości przez jej właściciela oraz przez podmiot korzystający z urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Ponadto zdaniem skarżących, nie zostało bezspornie wykazane, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowych działkach faktycznie zrealizowany. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa procesowego, co przesądza o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. 2017r. poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa"), którą wojewoda uchylił w całości decyzję organu I instancji i ponownie rozstrzygnął sprawę co do istoty. Przyjęta formuła załatwienia sprawy sprowadzała się w istocie do powielenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w odniesieniu do działki nr 1475/29 – co do części przedmiotowej działki postępowanie ponownie umorzono z uwagi na zakresowe cofnięcie wniosku przez skarżących, a co do pozostałej jej części, ponownie odmówiono jej zwrotu z uwagi na negatywną weryfikację ustawowych podstaw do takiego działania. Odmienność rozstrzygnięcia wojewody w stosunku do decyzji organu I instancji wyrażała się w przeciwstawnej ocenie podstaw do zwrotu działki 1475/80; wojewoda uznał, iż podstawy zwrotowe nie wystąpiły. W tym miejscu należy podać, że przewidziana w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa możliwość reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy występuje jedynie wówczas, gdy organ II instancji nie kwestionując zebranych w sprawie dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń, dokonuje ich odmiennej oceny w kontekście tych samych norm prawnych, które stanowiły podstawę decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie o takiej formule zobowiązuje organ II instancji do szczególnie wnikliwego i starannego uzasadnienia swojej decyzji, które pozwalałoby odtworzyć proces myślowy oraz stanowiące jego podstawę argumenty przemawiające za tym, że te same okoliczności faktyczne, jakie ustalono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wywołują odmienne skutki prawne. Zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia. Wstępnie Sąd zaznacza, iż nie znajduje podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia tak organu I, jak i II instancji, w zakresie dotyczącym działki nr 1475/29; Sąd podziela ustalenia i wynikające z nich oceny prawne, że w stosunku do części działki 1475/29 należało postępowania umorzyć z uwagi na cofnięcie wniosku, a co do pozostałej części tej działki nie wystąpiły podstawy zwrotowe; działka jest zagospodarowana (hydranty i lampy) w sposób funkcjonalnie spójny z całą inwestycją i stanowi jej strukturalny element. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było również kwestionowane przez skarżących w odwołaniu oraz skardze; wprawdzie w skardze skarżący kwestionują odmowę zwrotu części działki nr 1475/29, jednakże z przywołanych na wsparcie zarzutów okoliczności faktycznych, jednoznacznie wynika, iż w istocie chodzi o działkę 1475/80. Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, że działka 1475/80 w latach 1974 – 2012 stanowiła teren zielony niezwiązany funkcjonalnie z [...], ani też nie była wykorzystywana na potrzeby obiektu; w uzasadnieniu decyzji wskazano dowody, na podstawie których sformułowano tę ocenę: protokół oględzin z dnia 5 kwietnia 2016 roku, mapa zagospodarowania i użytkowania terenu z 1984 roku, archiwalna mapa zasadnicza obowiązująca w latach 1976-2002, materiały z zasobu Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie (archiwalne zdjęcia lotnicze z lat 1974 – 2012). Wojewoda w swojej decyzji przyjął ocenę odmienną, przy czym nie przedstawił żadnej rzeczowej, logicznej i przekonywującej argumentacji, która by ją uzasadniała. Sama złożoność i wieloetapowość inwestycji – budowy [...] w żaden sposób nie dowodzi tego, że działka 1475/80 została wykorzystana pod tak nakreślony cel. Sąd zgadza się z ogólnym wnioskiem, że teren inwestycji nie musiał być cały "pokryty różnymi obiektami budowlanymi". Sąd potwierdza również stanowisko, że na terenie inwestycji mogą znajdować się tereny zielone, rekreacyjne, czy strefy ochronne. Odmawiając zwrotu działki 1475/80 wojewoda był jednak zobowiązany do wykazania, na konkretnie jakich dowodach i ustaleniach sformułował swoje rozstrzygnięcie. Innymi słowy miał obowiązek wykazać, że działka nr 1475/80 stanowi zagospodarowany teren zielony i że tak urządzony obszar koncepcyjnie i funkcjonalnie stanowi spójną całość z [...]. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że działka ta w ogóle nie posiada cech zagospodarowania, nie zostały na niej uwidocznione żadne formy celowego działania zmierzające do nadania jej waloru urządzonego terenu zielonego lub rekreacyjnego. Sam fakt występowania na działce elementów tzw. "dzikiej przyrody" nie może stanowić podstawy do ustalenia, że działka ta stanowi teren zielony. Kluczowa w sprawie jest również to, że wojewoda w żaden sposób nie wykazał, że działka 1475/80 została przeznaczona pod teren zielony. Wojewoda nie powołał się na żaden dokument; plan, koncepcję, decyzję, mapę, protokół, itd., z którego wynikałoby, że ramach ogólnej koncepcji realizacji inwestycji: budowa [...], część zajętego pod nią obszaru, odpowiadającego działce 1475/80 miała być przeznaczona pod teren zielony. Ogólne tezy o złożoności i wieloetapowości inwestycji są – na gruncie okoliczności kształtujących niniejszą sprawę – niewystarczające. Wojewoda w swojej decyzji powołuje się również na fakt, że działka nr 1475/80 leże w "strefie ochronnej". Organ nie wyjaśnia o jaką strefę chodzi, na jakiej podstawie została ona ustanowiona, jakie są jej granice i wreszcie, z czego wywodzi stanowisko o braku możliwości zwrotu działki, która się w takiej strefie znajduje. Uchybienia te stanowią istotne naruszenie art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa i niewątpliwie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchybieniami o analogicznej naturze obarczone jest kolejne ustalenie wojewody, które w jego ocenie uniemożliwia zwrot działki 1475/80, a mianowicie, że przebiega przez nią wodociąg (w250), który zasila hydranty wokół hali. Zaznaczyć należy – co było eksponowane w skardze – że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jeżeli ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia – zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. I OSK 643/12, LEX nr 1375587. Zasadność sformułowanej przez wojewodę oceny, że budowa wodociągu stanowi przeszkodę w zwrocie działki nr 1475/80, zależy od tego, czy zostaną przedstawione argumenty, z których będzie wynikało, że zwrot działki uniemożliwi funkcjonowanie sieci i tym samym znacząco negatywnie wpłynie na funkcjonowanie inwestycji. Takiej oceny w zaskarżonej decyzji nie ma. Uwzględniając opisane wyżej uchybienia Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem jego wystąpienie zdeterminowało odmowę zwrotu działki 1475/80. Z tych względów Sąd uchylił decyzję zakwestionowaną skargą na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda rozpozna wniesione odwołanie uwzględniając oceny i wskazania niniejszego uzasadnienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.