II SA/Rz 399/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 20 stycznia 2023 r. nr SKO.4104.5.3750.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy – skargę oddala –

II SA/Rz 399/23 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowienie z 20 stycznia 2023 r. nr SKO.4104.5.3750.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowieniem SKO w Krośnie z 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4104.3.3180.2022, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy znajdującej się w obrębie działki nr ewid. [...] w miejscowości S. Wnioskiem z 23 listopada 2022 r. S. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4104.3.3180.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, na podstawie art 61 a § 1 w związku z art. art. 28 oraz art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm. dalej: k.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r" nr [...], zatwierdzającej regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło motywy wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności wskazało, iż S. S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, dotyczącej zatwierdzenia regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy, która to decyzja nie została wydana na jego wniosek. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z 23 grudnia 2022 r. wniósł S. S. wskazując, iż w trybie art. 127 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 156 k.p.a. prosi o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu wniosku w pierwszej kolejności wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji przez SKO z urzędu po jego zawiadomieniu o nieprawidłowościach, a nie na jego wniosek jako strony, gdyż nie żąda on tego ponieważ (co przyjmuje ze smutkiem) nie jest stroną postępowania. Zarzucił przy tym, ze w swym postanowieniu Kolegium skoncentrowało się jedynie na nieposiadaniu przez niego statusu strony, lecz nie uzasadniło odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, a taka możliwość zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. jest jak najbardziej dopuszczalna. Następnie S. S. wskazał na nieprawidłowości funkcjonującej strzelnicy na działce nr [...] w S. oraz zaznaczył, iż w świetle podanych przez niego faktów nie można przyjąć, że na wyżej wymienionej działce funkcjonuje strzelnica spełniająca wymagania stawiane przez obowiązujące przepisy prawne. Wyraził przy tym opinię, że nie zgadza się z tym jakoby Kolegium przed wydaniem postanowienia z dnia 20 grudnia 2022 r. podjęło z urzędu wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Opisanym na wstępie postanowieniem z 20 stycznia 2023r. na podstawie art. 17 pkt1, art. 61a§ 1 i § 2 oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego znajduje oparcie w art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium podtrzymało stanowisko, że S. S. nie przysługuje status strony postpowania, a tym samym nie posiada on legitymacji czynnej do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., co sam zresztą przyznaje w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnośnie sugestii Skarżącego, że należało wszcząć postępowanie z urzędu Kolegium wskazało, ze stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. -.postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpatrywanym przypadku nie było jednak wątpliwości, że S. S. wnioskował o wszczęcie postępowania nieważnościowego, a nie o podjęcie przez Kolegium działań w powyższym zakresie z urzędu. Po pierwsze zauważyć należy, swoje pismo zatytułował jako "Podanie o stwierdzenie nieważności decyzji", a dodatkowo w jego treści zwrócił się z prośbą o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. W treści pisma nie występuje ani razu zwrot pozwalający przypuszczać, że autorowi pisma chodziło o wszczęcie przez Kolegium postępowania z urzędu, a tego rodzaju stanowisko zostało wyartykułowane dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, choć i tutaj składający wniosek nie był konsekwentny, gdyż prosi on w nim o ponowne o rozpatrzenie swojego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. W tych okolicznościach trudno uznać, aby podanie S. S. z dnia 23 listopada 2022 r. dotyczyło wszczęcia przez Kolegium z urzędu postępowania nieważnościowego. Tym samym Kolegium nie było zobligowane do odnoszenia się w wydanym postanowieniu do okoliczności związanych z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Z uwagi na podniesione na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenie, jakoby złożone podanie było w istocie wnioskiem o rozważenie przez Kolegium z urzędu możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności podanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...], Kolegium wskazało, że na podstawie przesianych akt sprawy oraz obszernej dokumentacji załączonej do wniosku przez S. S. nie dopatruje się okoliczności uzasadniających wszczynanie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. zatwierdzającej regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Kolegium przypomniało również, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym, tak więc zarzuty co do trafności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nie mogą być przez organ oceniane. W tym zakresie za nieuzasadnione uznać należy twierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby Kolegium nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W rozpatrywanym przypadku postępowanie administracyjne nie zostało jednak wszczęte, trudno więc mówić o naruszeniu art. 7 k.p.a. S. S. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 20 stycznia 2023 roku nr SKO.4104.5.3750.2022, W uzasadnieniu wskazał na liczne pisma, jakie kierował do Wójta Gminy [...] w sprawie podjęcia działań zmierzających do wstrzymania działań strzelnicy zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w S. zwracając uwagę, między innymi, na brak zgodności lokalizacji strzelnicy z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska, brak decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, która to decyzji winna być na strzelnicy umieszczona w miejscu widocznym. Wskazywał również na możliwość wydostania się ze strzelnicy pocisku, który może razić pojazdy poruszające się po drodze krajowej nr [...], brak zabezpieczenia przed hałasem. Skarżący nie otrzymał właściwej odpowiedzi w związku z tym zwrócił się do SKO w Krośnie o stwierdzenie nieważności wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji zatwierdzającej regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy w obrębie działki [...] w S. Skarżący podkreślił, że strzelnica funkcjonuje bez odpowiednich pozwoleń, powołując się przy tym na liczne rzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że strzelnica powstała w odległości około 200m od jego domu, pomiędzy którym a stanowiskami strzeleckimi na strzelnicy (znajdującymi się na tym samym poziomie co dom) nie ma żadnych zabezpieczeń, przed wydostaniem się pocisków jak i hałasu z terenu strzelnicy. Strona odczuwa w czasie wykonywania na strzelnicy strzelań stały dyskomfort, obawę o zdrowie i życie, spowodowane nieprawidłową lokalizacją inwestycji. Główny kulochwyt strzelnicy położony jest w odległości mniejszej niż 200m od drogi krajowej nr [...] i nie zabezpiecza przed wydostaniem się pocisku poza teren strzelnicy w kierunku drogi krajowej, z której niejednokrotnie Strona korzysta. Wypływająca z podstawy kulochwytu woda zasilająca ciek wodny, którego główny przebieg znajduje się na działce o nr ewid. [...], stawia pod znakiem zapytania zgodność wysokości poziomu wód gruntowych na terenie strzelnicy z minimalnym poziomem określonym w rozporządzeniu w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Wysoki poziom wód gruntowych może skutkować przedostawaniem się do nich ołowiu, co bezpośrednio może oddziaływać na zdrowie Skarżącego i jego domowników, jako że Skarżący mieszka na terenie, na którym nie ma i w najbliższej przyszłości nie będzie, sieci wodociągowej, a woda pitna czerpana jest ze studni. Skarżący zwrócił uwagę, że z prośbą o skontrolowanie strzelnicy zwracał się do licznych organów, jednak bez efektu. Skarżący końcowo wniósł w przypadku pozytywnego rozpatrzenia skargi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. SKO w Krośnie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in, przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach stwierdził, że zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem I instancji odpowiadają prawu. SKO w Krośnie powołując art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, gdyż wnioskodawcy - tj. S. S. nie przysługuje status strony postępowania. W konsekwencji nie posiada on legitymacji do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie ww. ostatecznej decyzji. Kolegium zaznaczyło przy tym że podanie, które zainicjowało podjęcie kontrolowanych postanowień nie budziło wątpliwości co do złożonego w nim żądania. Skarżący wprost domagał się wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie wnioskował zaś o podjęcie czynności z urzędu. Przy czym wskazać należy, że SKO w Krośnie analizowało możliwość i podstawy do wszczęcia ww. postępowania nadzwyczajnego z urzędu, co wynika z akt administracyjnych, nadesłanych do sprawy II SA/Rz 581/23. Jak stanowi art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest legitymacja procesowa, musi być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. Musi także wynikać z konkretnej normy prawnej. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 a § 1 k.p.a.) jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, czyli takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Skarżący domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego - w trybie stwierdzenia nieważności - decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...], zatwierdzającej regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2516 z późn. zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18, poz. 234 z późn. zm.). Jak stanowi art. 47 ww. ustawy, zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Stosownie zaś do art. 46 ust. 2 ww. ustawy, szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określił, w drodze ww. rozporządzenia z dnia 15 marca 2000 r" wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy. Art. 46 ust. 1 ww. ustawy wymaga również, by strzelnice były zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na wniosek Skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z miejscem usytuowania strzelnicy. Powyższa uwaga wynika z istoty wydania decyzji na podstawie art 47 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji. Sąd podziela wyrażone w tym zakresie stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na gruncie wskazanych przepisów ustawy o broni i amunicji, sfera praw i obowiązków strony postępowania może co najwyżej dotyczyć jej adresata, czyli podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W postępowaniu tym organ dokonuje oceny, czy wnioskujący przedstawiając do akceptacji regulamin, uczynił to według wzorca uwzględniającego zasady korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią, sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy (§ 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic - Dz. U. Nr 18, poz. 234 ze zm.). Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy ustalenia również, czy wnioskodawca posiada stosowne pozwolenia w tym w szczególności od organu architektoniczno-budowlanego. Z powodu wydania decyzji na podstawie art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 ustawy o broni i amunicji, poza adresatem tego aktu, nie wynikają dla innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich żadne uprawnienia ani obowiązki. Właściciele nieruchomości sąsiadujących ze strzelnicą, nie mają zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie są legitymowani do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz kwestionowania legalności zatwierdzonego regulaminu strzelnicy. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi akt o charakterze formalnym a nie merytorycznym, tak więc zarzuty co do trafności zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie mogły być przez organ oceniane na kwestionowanym etapie sprawy (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 13 września 2018r., II SA/Sz 216/18, dost. baza CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2021 r., II OSK 3834/18 w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem decyzji tylko pod kątem zaistnienia kwalifikowanych wad wprost wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem badania w postępowaniu zwykłym. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania zwykłego. Aby Skarżący mógł zostać uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy, zatwierdzenie tego regulaminu decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym musiałoby skutkować przyznaniem lub pozbawieniem Skarżącego wynikającego z przepisów prawa uprawnienia bądź też nałożeniem na niego wynikającego z przepisów prawa obowiązku lub zwolnieniem z takiego obowiązku. Tego rodzaju skutki nie zostały ujawnione na gruncie niniejszej sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.