II SA/Rz 387/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – p o s t a n a w i a – odrzucić skargę

Opisanym w sentencji postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Zarząd Powiatu w [...], żądając jego uchylenia, względnie stwierdzenia nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie argumentując, że Zarząd Powiatu w [...], który w realiach opisywanej sprawy działał jako organ I instancji, nie ma prawnej możliwości wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32). Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, podjęta w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym" (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale NSA podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 Ppsa. Wprawdzie w niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest decyzja wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania, lecz postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej zachodzi tożsama z opisaną w uchwale konfiguracja procesowa. Zarząd Powiatu w [...] wydał najpierw postanowienie jako organ administracji I instancji, a następnie wniósł skargę sądowoadministracyjną jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W realiach niniejszej sprawy brak zatem jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby przyznać legitymację do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego Powiatowi [...], którego organem wykonawczym jest Zarząd Powiatu w [...], w sytuacji, gdy organ ten wydał opisane na wstępie postanowienie jako organ administracji I instancji (zob. prawomocne postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2016 r. II SA/Rz 908/15, z dnia 15 lipca 2016 r. II SA/Rz 840/16 i II SA/Rz 841/16, z dnia 29 lipca 2016 r. II SA/Rz 906/16 i II SA/Rz 979/16 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). To zaś obliguje Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 Ppsa.