II SA/Rz 386/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 31 stycznia 2023 r. nr SKO.4111/1169/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. uchyla zaskarżoną decyzję.

II SA/Rz 386/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem sprzeciwu B.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 31 stycznia 2023 r. nr SKO.4111/1169/2022 wydana w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił B.W. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką H.G., legitymującą się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.). Ponadto osoba ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Od decyzji Wójta odwołanie wniosła B.W. wskazując na jej krzywdzący charakter, gdyż z uwagi na poważny stan zdrowia mamy i konieczność sprawowania nad nią całodobowej opieki została zmuszona do zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. SKO opisaną na wstępie decyzją z 31 stycznia 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) - uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Ponadto, wg art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, podstawą wydania decyzji odmownej w rozpoznawanej sprawie nie mógł być fakt, że niepełnosprawność H.G. nie powstała w okresach życia wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ I instancji niesłusznie zatem oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją, co czyni podniesione w tym zakresie zarzuty odwołania zasadnymi. W ocenie Kolegium nieprawidłowe było także stanowisko organu I instancji w zakresie w jakim uznano, że pozostawanie H.G. w związku małżeńskim w sytuacji gdy jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Znaczny stopnień niepełnosprawności do którego odwołuje się negatywna przesłanka świadczeniowa z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. został zdefiniowany dla potrzeb wykładni i stosowania przepisów u.ś.r. w jej art. 3 pkt 21 i oznacza: niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W praktyce mogą zaistnieć przypadki wyjątkowe, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, spełniającemu przesłanki z art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, a do takich należy osiągnięty wiek życia, nie jest zdolny do zapewnienia jej bieżącej pomocy i opieki nad nią (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18 marca 2021 r. sygn. II SA/Rz 186/21). Na dopuszczalność badania takich okoliczności pozwala ustawodawca, który w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przewidział możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie która ukończyła 75 lat. Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnego życia, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Otóż zasiłek pielęgnacyjny w myśl art. 16 ust. 1 u.ś.r. przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych jedną z cech kwalifikujących osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. umożliwia zaś przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż małżonek niepełnosprawnego. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza w myśl art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji (...) naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest jednocześnie cechą charakteryzującą osoby wymagające opieki od swych najbliższych w rozumieniu art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku. Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek o jakim mowa opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób które ukończyły 75 rok życia. Powyższe unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Brak zdolności do samodzielnego życia z przyczyn wiekowych będzie zaś świadczyć o braku zdolności do sprawowania opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zatem rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia dla opiekuna z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolny jest sprawować jej małżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z analizy akt sprawy organu I instancji wynika, że H.G. urodziła się w 1934 roku, natomiast jej mąż J.G. w 1939, a zatem jest w świetle art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że J.G. jest osobą schorowaną, nie może zapewnić swojej żonie wymaganej pomocy, gdyż sam jej potrzebuje. Nie kwestionując ustaleń organu I instancji co do braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie J.G., liczącego 84 lata, nie można wobec powyższych uwag pominąć, że już z treści przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że analogicznie jak jego żona, wymaga on - ze względu na stan zdrowia - pomocy innych osób (co zapewnia mu córka - wnioskodawczyni) oraz że z tego względu nie jest on w stanie sprawować ciągłej opieki nad żoną. W związku z powyższym w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie sprawy należało uzależnić od zweryfikowania, czy przedmiotową opiekę obiektywnie zdolny jest sprawować małżonek osoby niepełnosprawnej. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę nie tylko stan zdrowia i podeszły wiek obojga małżonków, ale również zakres czynności pielęgnacyjnych, jakich wymaga matka skarżącej. W świetle wykładni powołanych przepisów prawa oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego Kolegium stwierdziło, że całokształt powołanych powyżej okoliczności świadczy o naruszeniu przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który będzie zobligowany do przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności zweryfikowania w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przedstawionej w treści decyzji SKO wykładni przepisów u.ś.r. Organ I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia jest związany oceną prawną organu odwoławczego i wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Wytyczne organu odwoławczego mają charakter wiążący dla organu I instancji, o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwala uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji. W sprzeciwie od decyzji SKO wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.W. zarzuciła temu organowi przeciąganie postępowania i narażanie ją na związany z tym ciągły stres. Podniosła, że organ I instancji ustalił, że to ona opiekuje się niepełnosprawną mamą i w tym celu zrezygnowała z pracy zarobkowej, opiekę wykonuje prawidłowo i zaspokaja jej potrzeby socjalno – bytowe, zdrowotne i higieniczne, zaś mąż matki – ojciec skarżącej nie jest w stanie opiekować się swoją żoną ze względu na wiek i stan zdrowi. Mimo to, w ocenie organów obu instancji, wobec braku ustalenia daty powstania niepełnosprawności, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz z uwagi na fakt pozostawania mamy w związku małżeńskim w sytuacji gdy jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie można przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kwestii niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności z uwagi na treść orzeczenia TK nie powinna mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W drugiej zaś kwestii w oparciu o zapadłe na kanwie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. orzeczenia sądów administracyjnych przyjąć należy, że przepis ten powinien być wykładany celowościowo a nie literalnie. Tylko celowościowa jego wykładnia umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego - nawet jeśli pozostaje on w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy ten drugi małżonek nie może mu tej opieki zapewnić. Mąż matki jest osobą schorowaną i sam wymaga opieki, zatem to wnioskodawczyni spełnia wymogi przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest zasadny. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Wg art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a."), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne a sprawa wymaga dodatkowych ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji. W kontekście powyższego, z istoty sprzeciwu wynika, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 – LEX nr 2628236 i z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17 – LEX nr 2408524). Ocena objętej sprzeciwem decyzji SKO przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadniała wg Sądu wydania przez ten organ decyzji o charakterze kasacyjnym. 1. Niewątpliwie rację ma Kolegium w zakresie, w jakim uznało, że Wójt odmawiając przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dokonał błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając, że brak powstania niepełnosprawności jej matki w okresach wskazanych w tym przepisie - wywodzony z orzeczenia lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] października 2022 r. stwierdzającego u matki skarżącej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, przy braku możliwości ustalenia daty jej powstania - może stanowić przesłankę odmownego załatwienia wniosku (na mocy art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r., równoważna z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności jest niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników). Wyrażone w powyższym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zgodnie z niezmienionym nadal literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). Wyrok TK jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć (jak uczyniło to SKO), iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo zatem, że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, powoływanie się na literalne brzmienie tego przepisu jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (jak uczynił to organ I instancji) nie znajduje uzasadnienia. W tej sytuacji - mimo wskazanego wyroku TK oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP na mocy którego orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – Wójt w sposób prawnie niedopuszczalny wywiódł z literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. przeszkodę do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. 2. Nieprawidłowa wykładnia przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. który jest przepisem prawa materialnego, nie mogła i nie stanowiła przyczyny wydania w sprawie przez SKO decyzji kasacyjnej. Jak już wyżej wyjaśniono, zastosowanie regulacji art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza się wyłącznie do kontrolowanych decyzji przy wydawaniu których stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, z zastrzeżeniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. U podstaw zakwestionowania decyzji Wójta znalazło się - nieprawidłowe w ocenie Kolegium – stanowisko tego organu, że pozostawanie matki wnioskodawczyni w związku małżeńskim w sytuacji gdy jej mąż (ojciec wnioskodawczyni) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Uznając w związku z tym naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (uzasadniający uchylenie jego decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.), Kolegium nakazało zweryfikowanie, czy ojciec wnioskodawczyni - mimo nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - z uwagi na swój stan zdrowia i podeszły wiek oraz zakres czynności pielęgnacyjnych jakich wymaga jego żona (matka wnioskodawczyni) jest obiektywnie zdolny sprawować nad nią opiekę (w przypadku stwierdzenia braku takiej możliwości, dopuszczalne wg SKO byłoby przyznanie świadczenia wnioskodawczyni jako spełniającej przesłanki z art. 17 u.ś.r. i obciążonej w drugiej kolejności – po ojcu – obowiązkiem alimentacyjnym względem swej matki). Powyższe stanowisko SKO – w przeciwieństwie do wyrażonego co do tego stanowiska Wójta - jest jednak błędne. Kluczowy w tym zakresie pozostaje sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mimo że wykładnia literalna (językowa) jest podstawowym rodzajem wykładni, w kontekście argumentacji SKO Sąd zwraca uwagę, że orzecznictwo sądowe w zakresie stosowania wskazanego przepisu nie kształtowało się jednolicie, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był również pogląd zbieżny ze stanowiskiem tego organu, że w przypadku istnienia osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki w bliższej kolejności niż osoba faktycznie sprawująca opiekę i ubiegająca się w związku z tym o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego /w rozpoznawanej sprawie taką osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji względem matki skarżącej jest jej mąż, a skarżąca jako córka dopiero w drugiej/, fakt braku posiadania przez osoby bliżej zobowiązane orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może automatycznie sam w sobie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a przy dokonywaniu wykładni dotyczących tego przepisów nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godziło w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W związku z tym wywodzono (do czego pośrednio nawiązuje też w niniejszej sprawie argumentacja sprzeciwu), że w opisanym zakresie niezbędne jest posłużenie się – w miejsce wykładni literalnej – wykładnią systemową i celowościową, skutkującą uznaniem, że ograniczenia dotyczące braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności /w rozpoznawanej sprawie skarżącej jako córce/ nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy osoba na której obowiązek ten ciąży w pierwszej kolejności /w niniejszej sprawie jej ojciec, jako mąż wymagającej opieki jej matki/ nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z obiektywnych i niezależnych od niej względów (np. z racji stanu zdrowia, wieku, sytuacji materialnej) - do których odnosi się także art. 132 K.r.o. - nie jest w stanie zapewnić osobie potrzebującej związanej z tym obowiązkiem opieki (zgodnie z tym ostatnim przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami). Tym samym w szczególnie uzasadnionych przypadkach sądy administracyjne dopuszczały możliwość odstąpienia od ścisłej wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., prezentując pogląd, że nie w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. U podstaw tego znalazło się uznanie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby. Zaistniałe na powyższym tle rozbieżności orzecznicze zostały wyeliminowane uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. Zgodnie z tezą drugą przywołanej uchwały NSA, "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Niezależnie od szczegółowej argumentacji uzasadnienia tej uchwały, jej podjęcie jako uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. wyroki NSA z 27 listopada 2020 r. II GSK 3773/17, z 12 lutego 2019 r. I FSK 116/17 i z 8 listopada 2017 r. II OSK 378/16). Powyższa uchwała przesądziła o prawidłowości literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Na tle tego należy zatem przyjąć, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku (w tym dzieci). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno w dacie złożenia wniosku przez wnioskodawczynię jak i wydawania decyzji przez organ I i II instancji, jej matka legitymująca się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (co odpowiada niepełnosprawności w stopniu znacznym) pozostawała w związku małżeńskim, a jej małżonek (ojciec skarżącej) nie posiadał orzeczonego takiego stopnia niepełnosprawności (lub mu równoważnego zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r.). W świetle przytoczonej wyżej tezy przedmiotowej uchwały należało więc przyjąć (jak trafnie uznał organ I instancji), że wnioskodawczyni nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką właśnie ze względu na zaistnienie negatywnej przesłanki w postaci braku posiadania przez jej ojca (męża matki) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, podjęcie przez NSA przedmiotowej uchwały zawierającej stanowisko prawne odmienne od przyjętego przez SKO stanowi podstawę do uchylenia objętej sprzeciwem decyzji tego organu, tym bardziej, że do podjęcia uchwały doszło jeszcze przed wydaniem w sprawie decyzji tak przez organ I jak i II instancji. W sprawie wystąpiła bowiem negatywna przesłanka do przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku posiadania przez jej ojca (męża wymagającej opieki matki) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym należy uznać, że orzekające w sprawie w trybie odwoławczym SKO nie było uprawnione do wywodzenia możliwości przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o faktyczne sprawowanie opieki nad matką i względach słusznościowych związanych z wiekiem i stanem zdrowia swego ojca. Ustalenia do poczynienia których Kolegium zobligowało Wójta w objętej sprzeciwem decyzji nie miałyby zatem żadnego znaczenia prawnego w kontekście spełnienia przesłanek przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności takie jak zły stan zdrowia ojca wnioskodawczyni i obiektywne trudności w sprawowaniu przez niego opieki nad swoją żoną, jako nie znajdujące stosownego odzwierciedlenia w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności względem jego osoby, mimo skuteczności sprzeciwu, nie mogą uzasadniać pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. Reasumując, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zaistniały przyczyny uzasadniające zastosowanie w niej przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. wynikające z uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, w świetle powołanej wyżej uchwały NSA, był wystarczający do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do powyższego, Sąd z uwagi naruszenie przez SKO art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji tego organu z 31 stycznia 2023 r.