II SA/Rz 386/20

Dnia 21 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym skargi Prezydenta Miasta Przemyśla na uchwałę Nr VI/104/19 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/551/17 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 – postanawia – odrzucić skargę.

Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta Przemyśla jest uchwała Nr VI/104/19 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/551/17 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022. Kwestionowana uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym. Uchwałą Nr VI/104/19 z dnia 25 marca 2019 r. Sejmik Województwa Podkarpackiego działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (u.s.w.), art. 24a ust. 2, art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw - dokonał zmian w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 stanowiącym załącznik do Uchwały Nr XXXI/551/17 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 z późn. zm., m. in. poprzez dodanie załącznika nr 4 do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022, w którym wskazano miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów, w tym bazę Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego Sp. z o. o. przy ul. Lwowskiej 9 w Przemyślu (§ 1 ust. 3 uchwały). Prezydent Miasta Przemyśla (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") wniósł skargę na § 1 ust. 3 uchwały Nr VI/104/19 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 25 marca 2019 r. domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wskazania w załączniku nr 4 w tabeli pod Lp. 1 jako miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów - teren bazy MZK Sp. z o. o. przy ul. Lwowskiej 9 w Przemyślu. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta stwierdził, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż uchwała nakłada na niego obowiązek zorganizowania miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów, na które będą kierowane zatrzymane pojazdy z odpadami. Prezydent Miasta wskazał, że art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach nakłada na właściwego starostę obowiązek utworzenia w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów. Ponadto art. 195a ustawy o odpadach ustala sankcję dla starosty, który nie utworzył w terminie, miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów, w postaci kary administracyjnej w wysokości od 10 000 do 100 000 zł. Dalsze przepisy ustawy, w tym art. 24b, nakładają na starostę dodatkowe obowiązki administracyjne związane z nakładaniem decyzją administracyjną obowiązku zagospodarowania odpadów z zatrzymanych transportów. Zmiana Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 doprowadziła zatem do nałożenia na Prezydenta Miasta, który wykonuje zadania Starosty dla Gminy Miejskiej Przemyśl, nowych obowiązków administracyjnych, które nie obciążyłby go w sytuacji wyznaczenia miejsca poza terenem Miasta Przemyśla. W szczególności zmiana Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022, dokonana zaskarżoną uchwałą, określa miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów. Prezydent Miasta powinien w terminie 6 miesięcy od uchwalenia Planu utworzyć odpowiednie miejsce. Sejmik Województwa Podkarpackiego wskazał miejsce na terenie parkingu bazy MZK Sp. z o. o. w Przemyślu. Prezydent Miasta stwierdził, że Gmina Miejska Przemyśl nie dysponuje terenem, który spełnia wymagania pod taki parking, a w przypadku nieutworzenia miejsca w terminie, poniesie wysokie sankcje finansowe. Prezydent Miasta zarzucił również, że wskazane miejsce magazynowania odpadów nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie warunków technicznych parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne, ponadto Zarząd Województwa Podkarpackiego bezzasadnie odstąpił od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, wreszcie zakwestionował spełnienie obowiązku umożliwienia udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Marszałek Województwa") wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi, i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa podniósł, że Prezydent Miasta nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 u.s.w. skargę na uchwałę sejmiku województwa nie będącą aktem prawa miejscowego może złożyć wyłącznie ten, kto wykaże naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia skarżoną uchwałą. Strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę materialnoprawną. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną skarżącą uchwałę jednostki samorządu terytorialnego może być jednie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi być aktualne, a nie ewentualne. Marszałek Województwa wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ocenie Marszałka Województwa w przedmiotowej sprawie przepis ten będzie miał zastosowanie. Prezydent Miasta składając skargę nie wykazał bowiem, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego własny interes prawny lub uprawnienie, nie ma więc legitymacji do wniesienia skargi. W dalszej części pisma Marszałek Województwa ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiot niniejszej skargi stanowi uchwała Nr VI/104/19 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/551/17 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 w części określającej miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów jako teren bazy MZK Sp. z o. o. przy ul. Lwowskiej 9 w Przemyślu, podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 u.s.w., art. 24a ust. 2, art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach, oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (tak m. in. w postanowieniach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3297/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 525/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 372/19). Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis tego aktu do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Przy przyjęciu akceptowanego w orzecznictwie stanowiska, że niebędąca aktem prawa miejscowego uchwała organu samorządu województwa może być uznana za "czynność nakazaną prawem" albo "czynność prawną", możliwe staje się również rozważenie dopuszczalności zaskarżenia takiej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na niebędącą aktem prawa miejscowego uchwałę sejmiku województwa musi leżeć wykazanie, że uchwała ta – pojmowana jako "czynność prawna" – narusza prawa podmiotu skarżącego jako "osoby trzeciej". Prawa te, identyfikowane z interesem prawnym, muszą jednak wynikać z określonej i precyzyjnie określonej normy prawnej (najczęściej prawa materialnego). Ponadto strona skarżąca musi wykazać, że prawa te zostały naruszone przez określone postanowienia uchwały organu samorządu województwa, niebędącej aktem prawa miejscowego. Sąd zwraca również uwagę, że skarga złożona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (tak również m. in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 257/20). A zatem w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest do oceny, czy zaskarżona uchwała narusza prawo (interes prawny) Prezydenta Miasta. Sąd stwierdza, że po pierwsze, zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Starosta wyraża opinię w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania planu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. W sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta (prezydent miasta na prawach powiatu, starosta grodzki) w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały występował jako organ opiniujący. W ocenie Sądu uniemożliwia to uznanie go za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w., posiadającą legitymację do zaskarżenia uchwały. Ustawa o odpadach nie przewiduje bowiem możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował. Po drugie, wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy przez Państwo obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Do takich obowiązków nałożonych na starostę przez ustawę o odpadach należy opiniowanie uchwały podejmowanej w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 24a ust. 2 ustawy), jak również utworzenie w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów (art. 24a ust. 4 ustawy). Nałożenia zaś na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/16). Sąd zauważa przy tym, że zaskarżona uchwała nie nakłada na Prezydenta Miasta wprost żadnego obowiązku, bowiem obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach. Po trzecie, Sąd zauważa, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały przysługiwać może podmiotowi, któremu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, na której wskazano miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Jak wynika z uzasadnienia skargi, takim podmiotem może być Miejski Zakład Komunikacji Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu, względnie Gmina Miasto Przemyśl, jeżeli przysługują jej prawa rzeczowe do spornej nieruchomości. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi.