II SA/Rz 382/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W piśmie z dnia 14 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") poinformował JR (dalej: "skarżącego") o zakończeniu prowadzenia czynności wyjaśniających w sprawie budowy garaży oraz miejsc postojowych dla samochodów na działkach nr 5481/5, 5481/6, 5481/7, 5481/8, 5481/9, 5481/10, 5481/12, 5481/13, 5481/14, 5481/15 i 5481/16. Organ I instancji podał, że postępowania prowadzone w latach 2016 – 2017 w przedmiocie wykonania utwardzenia terenu i miejsc postojowych na ww. nieruchomości zakończyły się wydaniem dwóch decyzji o umorzeniu postępowania, a przeprowadzona w dniu 8 stycznia 2020 r. kontrola nie potwierdziła wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych w tym zakresie. Skarżący, po otrzymaniu wyjaśnień, w dniu 20 stycznia 2020 r. zwrócił się do PINB o przesłanie protokołu kontroli z dnia 8 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...] organ I instancji poinformował skarżącego, że kontrolę w dniu 8 stycznia 2020 r. przeprowadzono na podstawie art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) – dalej: "P.b.", wobec czego uprawnienie do otrzymania kopii protokołu kontroli przysługuje wyłącznie podmiotom przewidzianym we wskazanej regulacji, które uczestniczyły w czynnościach kontrolnych i podpisały protokół. Ponadto PINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 stycznia 2020 r. JR wniósł odwołanie od – jak podał – decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2020 r., jako niezgodnej ze stanem faktycznym, gdyż nie został powiadomiony o planowanej kontroli i dlatego nie mógł w niej uczestniczyć. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", odwołanie przysługuje stronie postępowania tylko od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W ocenie WINB, zaskarżone odwołaniem pismo organu I instancji nie jest decyzją, gdyż nie spełnia wymagań stawianych decyzji w rozumieniu art. 107 K.p.a., Powyższa konstatacja obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania stosownie do art. 134 K.p.a. Końcowo organ wskazał, że skarżący może zwrócić się do organu I instancji o udostępnienie protokołu z przeprowadzonej kontroli w trybie regulowanym przepisami o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JR wniósł o poddanie kontroli zaskarżonego postanowienia WINB. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego zignorowały fakt zrealizowania utwardzenia gruntu oraz miejsc postojowych w warunkach samowoli budowlanej, oraz nienależytą realizację instalacji elektrycznej, na co skarżący zwracał już uwagę w latach 1916 – 1917. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga okazała się niezasadna. Stan faktyczny sprawy w postępowaniu przed organami administracyjnymi został ustalony z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], poinformował skarżącego, że organ przeprowadził kontrolę w trybie art. 81a ust. 2 P.b. Podano, że kontrolę przeprowadzono z udziałem prezesa spółdzielni mieszkaniowej. JR na ww. pismo wniósł odwołanie, które nazwał decyzją. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji szczegółowo wyjaśnił, dlaczego pismo z dnia 31 stycznia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie spełnia kryteriów do uznania za decyzję i Sąd w składzie orzekającym uznaje za prawidłową. Zasadnie organ ustalił, że pismo organu I instancji z dnia 31 stycznia 2020 r., które skarżący nazywa decyzją nie zawiera elementu rozstrzygnięcia, który stanowi między innymi, niezbędny minimalny element składowy warunkujący byt decyzji. Skoro odwołanie służy od decyzji administracyjnej, a taką nie jest pismo organu I instancji, to nie może być skutecznie wniesiony środek zaskarżenia w tym przypadku odwołania. Ponadto pismo, które informuje o przeprowadzonej kontroli, już z racji tylko przekazania informacji nie jest decyzją i dlatego nie można skutecznie zakwestionować je odwołaniem. W przypadku kiedy pismo organu nie można uznać za rozstrzygnięcie o ustalenie, stworzenie, zniesienie lub zmianę konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego adresata to nie przysługuje od niego odwołanie (por.: wyrok NSA z 18.01.2018 r., sygn. akt II OSK 822/16 dostępny na str. cbosa). Z tego względu organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 134 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego art. 81 ust. 1 pkt 1 P.b. Organy te pełnią rolę tzw. policji budowlanej i podejmują działania w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego. Przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych art. 81 ust.4 P.b. W art. 81a P.b. określono zakres uprawnień kontrolnych organu nadzoru budowlanego oraz procedurę dla tego rodzaju czynności. Z ust. 2 powołanego artykułu wynika, że czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (ust. 3). Czynności kontrolne, o których mowa w ww. przepisach, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art.79 K.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w także określony w art. 79 § 1 K.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności. Czynności kontrolne mogą być przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania, zwłaszcza, gdy od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia postępowania. (patrz: wyrok NSA z 11.09. 2019 r., sygn. akt II OSK 2501/17; wyrok NSA z 15.02.2018 r. sygn. akt II OSK 1815/17). Nie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. i 81 K.p.a., gdyż nie toczyło się jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Z tego względu zarzut o braku powiadomienia skarżącego o terminie kontroli, co uniemożliwiło skarżącemu udział w tych czynnościach należy uznać za niezasadny. Sprawy związane z powstawaniem awarii istniejącej na osiedlu mieszkaniowym infrastruktury oraz kwestie wewnętrznej instalacji elektrycznej w budynkach dokonane w latach 1916 i 1917 nie pozostają w związku z niniejszą sprawą. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.