II SA/Rz 370/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...].

Przedmiotem skargi A. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z poźn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) – odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem W. K. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że skarżąca w dniu 5 listopada 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża W. K. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], zaliczające W. K. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. W orzeczeniu wskazano, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 16 czerwca 2015 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto skarżąca złożyła oświadczenie, iż matka W. K. (stanu cywilnego wdowa), oraz jego dzieci nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Burmistrz stwierdził, że niepełnosprawność W. K. powstała w wieku 44 lat, nie została więc spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto Burmistrz przytoczył treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. i wskazał, że na podstawie złożonego oświadczenia ustalił, iż ojciec osoby wymagającej opieki nie żyje, natomiast matka i dzieci nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie dzieci nie mogą sprawować opieki ze względu na podjęte studia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i stwierdziła, że spełnia przesłanki do przyznania świadczenia. Skarżąca podała również, że w związku z niepełnosprawnością męża nie jest w stanie podjąć pracy, ponieważ wymaga on stałej, codziennej opieki. W. K. od 2014 r. cierpi na cukrzycę I stopnia, w 2018 r. przeszedł operację endoprotezy biodra i oczekuje na następną operację drugiego biodra. Zdaniem skarżącej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji męża, jest ona jedyną osobą mogącą zapewnić mu opiekę. Ojciec W. K. nie żyje, zaś matka jest osobą w podeszłym wieku (ma ukończone 82 lata) i sama wymaga opieki. Pozostaje w stałym leczeniu z uwagi na choroby serca, nerek i tarczycy. Ma również problemy z chodzeniem. Natomiast dzieci W. K. studiują poza miejscem jego zamieszkania. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. po czym stwierdziło, że przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia wprost naruszałoby art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO podkreśliło, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada charakteru uznaniowego i pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest od spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. SKO wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13, który orzekł o jego niezgodności z Konstytucją w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał stwierdził, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowanie ustawowe grupy osób dorosłych sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, w zależności od tego w jakim wieku powstała u podopiecznego niepełnosprawność. SKO stwierdziło jednak, że mimo podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpoznawanym przypadku. Zarówno SKO jak i Burmistrz są bowiem jedynie organami administracji stosującymi obowiązujące rozwiązania prawne a nie je tworzącymi. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Burmistrza. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem W. K. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Bezspornym w sprawie jest, że W. K. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś ustalony stopień niepełnosprawności powstał w wieku 44 lat. Ponadto w orzeczeniu stwierdzono, że W. K. wymaga długotrwałej, stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Odnosząc się do wskazanej przez organy obu instancji podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska, iż brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć należy, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie prezentuje stanowisko, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tak m. in. w wyrokach NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16). Sąd podziela stanowisko wyrażone przykładowo w wyrokach NSA: z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17, iż stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego byłoby sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że kwestia daty powstania niepełnosprawności W. K. jest bez znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części art. 17 ust. 1b, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie spełnienia przesłanek przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że skoro daty powstania niepełnosprawności W. K. nie da się ustalić, zaś ustalony stopień niepełnosprawności powstał w wieku 44 lat, to brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stwierdza więc, że organy obu instancji wydały zaskarżone decyzje z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, w tym pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP.