II SA/Rz 363/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2019 r., nr [...].

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r, uchylająca decyzję Wójta Gminy (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania W.K. (dalej: "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1, art, 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z2018 r. poz. 2220, ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.K. urodzoną 27 marca 1932 r. A.K. legitymuje się ważnym orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 27 stycznia 1998 r. Nr [...], z którego wynika, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji, lecz nie można ustalić kiedy powstała jej niepełnosprawność. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczącej wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek wniesionego odwołania od ww decyzji, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Kolegium, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 13 listopada 2019 r. skarżący ponownie zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.K. urodzoną 27 marca 1932 r. Na skutek tego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny, z Konstytucją RP. Jego matka A.K. ma 87 lat i jest osobą niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki w zakresie ubierania, higieny osobistej, wizyt lekarskich, zaopatrzenia w leki, kontroli dawkowania i podawania leków, zakupów żywności, a po śmierci ojca, który zmarł 14 lutego 2019 r. stał się jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad matką. Z uwagi na bardzo trudną sytuację wniósł o pozytywne, pilne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium stwierdziło, że porównanie treści decyzji z dnia [...] września 2019 r. z decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazuje jednoznacznie, że dotyczą tego samego podmiotu, przedmiotu i prawa, zachodzi więc tożsamość podmiotowo - przedmiotowa. Oznacza to, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem z mocy prawa art 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest nieważna. Wobec powyższego stwierdziło, że zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie art 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a także nie wyjaśnienie co należy rozumieć przez użyte w uzasadnieniu postanowienia słowa "wnieść przez stronę prośby o przywrócenie terminu". W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchybienie przez niego terminu było spowodowane opieką nad chorą matką, która tuż przed upływem terminu źle się poczuła, codziennie wzywał pogotowie albo lekarza z przychodni. W nocy z niedzieli na poniedziałek 29-30 października 2019 r. (termin upływał w dniu 30 października 2019 r.) jej stan znaczne się pogorszył w związku z czym pojechał z matką do szpitala w [...], wrócił 1 października 2019 r, na dowód czego przedłożył kartę leczenia szpitalnego. Za poradą GOPS w [...] ponownie złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśla, że jego sprawa zaczęła się 13 sierpnia 2019 r. i pomimo oczywistego stanowiska Sądów w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które przemawia za zasadnością jego wniosku jest taktowany przedmiotowo i odmawia się mu przyznania świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniosło jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, którą "Kolegium" uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w sprawie odmowy W.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Z akt wynika że: wnioskiem datowanym na 13 sierpnia 2019 r. W.K. zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.K. urodzoną 27 marca 1932 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] organ I instancji odmówił W.K. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.) - dalej: u.ś.r. dotyczącej wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Decyzja ta jest ostateczna, bowiem na skutek wniesionego odwołania od ww. decyzji, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 13 listopada 2019 r. W.K. zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.K. urodzoną 27 marca 1932 r. Na skutek tego wniosku, którego zakres podmiotowy i przedmiotowy jest tożsamy z treścią ww. wniosku z dnia 13 sierpnia 2019 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] ponownie odmówił W.K. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Decyzja ta była przedmiotem oceny Kolegium na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Kolegium kontrolowaną decyzją stwierdziło, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...]grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania W.K. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu opieki nad matką A.K., w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja ostateczna odmawiająca tego świadczenia. Porównanie treści decyzji z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, w sposób jednoznaczny przekonuje, że decyzje te wydane zostały na rzecz tego samego wnioskodawcy (tj. W.K.) oraz miały one ten sam przedmiot, tj. ustalenie prawa na matkę wnioskodawcy – A. K. do świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi więc tożsamość podmiotowo - przedmiotowa sprawy ostatecznie rozstrzygniętej i objętej zaskarżoną decyzją. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, z uwagi na wystąpienie tej samej strony w obydwu sprawach. Natomiast tożsamość pod względem przedmiotowym zachodzi w związku z tożsamą podstawą prawną (przepisami u.ś.r.), stanem faktycznym oraz prawami i obowiązkami strony, które z nich wynikają. Skoro więc w czasie, kiedy w sposób ostateczny decyzją z dnia z dnia [...] września 20 i 9 r. znak: [...] rozpoznany został wniosek z dnia 13 sierpnia 2019 r. W. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.K., to niedopuszczalnym było wydawanie na wniosek z dnia 13 listopada 2019 r. tego samego wnioskodawcy decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] mającej ten sam przedmiot. Oznacza to, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, zatem z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest ona nieważna. Reasumując, Kolegium przyjęło, iż organ I instancji nie mógł załatwić merytorycznie wniosku z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem poza sporem jest okoliczność obowiązywania decyzji ostatecznej odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych w tym zakresie. Wobec tego zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). W obu decyzjach I – instancyjnych z dnia [...] września 2019 r. i z dnia [...] grudnia 2019 r. organ nie badał żadnych przesłanek przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nad matką, poza jedną, datą powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Brak możliwości ustalenia tej daty, wbrew treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, był podstawą obu decyzji odmownych. Tymczasem w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym po wydaniu wskazanego wyroku sądu konstytucyjnego, moment powstania niepełnosprawności nie ma już wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W efekcie przyjętego przez organy trybu procedowania pozbawiono skarżącego możliwości weryfikacji swojego żądania w oparciu o zgodne z prawem kryteria z art. 17 u.ś.r. Sytuacji takiej nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Dlatego też w ocenie Sądu konieczne zarazem było objęcie kontrolą w niniejszej sprawie nie tylko zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, ale także postanowienia SKO z dnia [...] października 2019 r., nr [...] i decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2019 r., nr [...] . W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb" sprawy z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżone do sądu - aktów organu administracji wchodzi w rachubę jedynie wówczas gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione Zakres zaś orzekania "w głąb sprawy", a tym samym i pojęcie "granic sprawy" wyznacza przede wszystkim kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym, na który składają się elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc tożsamość podmiotów tożsamość przedmiotu tego stosunku oraz tożsamość obu jego podstaw - faktycznej i prawnej Przy czym środki prawne, o których mowa w art. 135 P.p.s.a., mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, także odrębnych postępowaniach, ale mieszczących się nadal w ramach jednej i tej samej sprawy w jej materialnym, a przez to szerokim, znaczeniu Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2261/04, z dnia 25 listopada 2010 r sygn. akt I OSK 854/10, z dnia 5 stycznia 2018 r" sygn. akt I OSK 712/16 oraz z dnia 14 listopada 2018 r" sygn. akt II OSK 2746/16; Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, Państwo i Prawo z 2007 r., z. 4). Kontrola sądu administracyjnego wyznaczona jest treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., który umożliwia sądowi rozpoznanie sprawy administracyjnej niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w skardze, jak również powołanej podstawy prawnej. Sięgając do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, wskazać wypada, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę odrębną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2669/18; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2746/16; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I FSK 1721/16). Pojęcie granic sprawy nie zostało ustawowo zdefiniowane, nie mniej jednak oceniając skargę sąd winien uwzględnić z jednej strony granice przedmiotowe sprawy, z drugiej natomiast jej granice procesowe. Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu. Granice procesowe (proceduralne) wyznaczają natomiast akty administracyjne, które zostały wydane w toku prowadzonego postępowania będącego indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Najczęściej oba aspekty (materialny i procesowy) są tożsame, ale nie zawsze. Zaznaczyć też należy, iż z mocy art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 P.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 P.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 P.p.s.a. Sąd uznaje za prawdopodobny zarzut skargi dotyczący wprowadzenia skarżącego w błąd przez organ I instancji poprzez pouczenie go (po wydaniu postanowienia przez SKO), iż może ponownie złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zamiast wniosku o przywrócenie terminu. Tak więc kolejny wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mógł stanowić jedynie kontynuację pierwotnego wniosku. Nie można pomijać i tego, że z lektury akt administracyjnych nasuwa się nieodparcie konstatacja, iż to właśnie błędna praktyka organu pierwszej instancji – pomijająca walor orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskutek czego zapadły w pierwszej instancji decyzje odmawiające w ogóle skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu zastosowania niekonstytucyjnej normy prawnej – przyczyniła się do przedłużenia toku postępowania. Naruszenie prawa materialnego w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2019 r., powielone w decyzji z dnia 10 grudnia 2019 r. polegające na wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nieuwzględniającej skutków wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 przełożyło się na wynik sprawy. Błędne pouczenie przez organ I instancji, skutkowało nie złożeniem wniosku o przywrócenie terminu do odwołania od decyzji z dnia [...] września 2019 r., ale kolejnym wnioskiem. Formalistyczny sposób procedowania przez organy z naruszeniem art. 112 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. miały wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.