II SA/Rz 356/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. B. i E. B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi J.B. i E.B., dalej "skarżący", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z [...] grudnia 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. J.B. oraz E.B. wystąpili do Wójta Gminy [...], dalej "Wójt", o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 777 położonej w miejscowości [...] w zakresie realizacji na niej inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z użytkowym poddaszem. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...]0 Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."). O niezgodności z przepisami odrębnymi przesądza fakt, że teren przeznaczony pod zamierzenie inwestycyjne położny jest obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, Inwestorzy w odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji wyjaśnili, że działki nr 780 oraz 777 stanowiły uprzednio jeden obszar (działka nr 777 został pomniejszona o teren działki nr 780). Obszar działek nr 777 oraz nr 779 położony jest w odległości ok. 70 m od Obszaru Wspólnoty Lasy [...]. Działka nr 777 jest zlokalizowana w terenach istniejącej zabudowy. Decyzja jest, ich zdaniem, niezasadna. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] października 2020 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że po myśli art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie wtedy, gdy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisy odrębne, o których mowa w tym przepisie stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być przy tym rozumiana jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, a nawet niedostateczną spójność z normami prawa. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wykazały, iż działka inwestycyjna jest położona w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej Rzeki [....]. Zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2013 r. poz. [...]) na terenie Obszaru zakazano lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, przy czym dla sztucznych zbiorników wodnych za linię brzegową uważa się linię wody przy maksymalnej rzędnej piętrzenia wody w zbiorniku. Zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 4 nie narusza lokalizacji obiektów budowlanych wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i ostatecznych decyzjach administracyjnych, obowiązujących w dniu 20 listopada 2010 r. (§ 3 ust. 2 uchwały). Zatem obowiązujące na terenie pod planowaną inwestycję rozwiązania prawne wprost uniemożliwiają jej realizację, co wyklucza wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaskarżamy w całości decyzję Kolegium opisaną na wstępie skarżący zażądali jej zmiany na korzyść skarżących, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Podnieśli zarzut naruszenia art. 32 u.p.z.p. poprzez niedokonanie przez Wójta oceny aktualności studium i planów miejscowych tj. nie dokonał analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, nie ocenił postępów w opracowaniu planów miejscowych oraz nie opracował wieloletniego programu ich sporządzenia w nawiązaniu do ustaleń studium, co oznacza, że organ nie wypełnił obowiązku ustawowego na nim ciążącego. Przyjąć należy, że zmiana studium zagospodarowania przestrzennego mogłaby w tym miejscu dopuścić zabudowę i uchwała sejmiku nie miałaby żadnego znaczenia. Zdaniem skarżących Wójt wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy mimo spełnienia warunków formalnych jej wydania. Działka nr 777 zlokalizowana jest w odległości ok. 70 m od obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Lasy [...], tym samym jest po za tym obszarem. Na działkach sąsiadujących od stron: zachodniej, częściowo południowej istnieje już zabudowa letniskowa, natomiast od strony wschodniej działki otrzymały już adekwatne decyzje Wójta o wyrażeniu zgody na warunki zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. działki nr 776/3, 776/4, 776/5, 776/6, 776/7, 776/8, 776/9, 776/10 - decyzja Wójta z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Niezrozumiałe jest dla skarżących, że działki sąsiadujące otrzymują pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, a oni jako współwłaściciele działki sąsiadującej nr 777 nie mogą takiej decyzji otrzymać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 777 położonej w miejscowości [...] w zakresie realizacji na niej inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z użytkowym poddaszem. Przyczyną decyzji odmownej było niespełnienie przez wnioskodawców warunków z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli zgodności z przepisami odrębnymi. Otóż, że działka inwestycyjna jest położona w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki [...] Zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2013 r. poz. [...]) na terenie Obszaru zakazano lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, przy czym dla sztucznych zbiorników wodnych za linię brzegową uważa się linię wody przy maksymalnej rzędnej piętrzenia wody w zbiorniku. Zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 4 nie narusza lokalizacji obiektów budowlanych wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i ostatecznych decyzjach administracyjnych, obowiązujących w dniu 20 listopada 2010 r. (§ 3 ust. 2 uchwały). Zdaniem organów obowiązujące na terenie pod planowaną inwestycję rozwiązania prawne wprost uniemożliwiają jej realizację, co wyklucza wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z treści analizy urbanistycznej sporządzonej w postępowaniu administracyjnym wynika, że planowana inwestycja nie mieści się w części obszaru, dla której dopuszczono w studium możliwość lokalizowania obiektów budowlanych. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji (k. 34) wskazano w nieprecyzyjny sposób obszar, na którym ów zakaz ze studium obowiązuje. Ani z decyzji organu I instancji, ani SKO nie można dowiedzieć się, o jakim studium była mowa w analizie urbanistycznej, jakiej treści jest to akt i z jakiej daty. Jest to istotne, gdyż działka inwestycyjna położona jest w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu rzeki [...], na którym to obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały Sejmiku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie jednak z dalszymi zapisami tejże uchwały, tj. § 3 ust. 2 i 3 zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 nie narusza lokalizacji obiektów budowlanych wskazanych w: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w ramach uzgodnień z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli nie wpłynie to znacząco negatywnie na ochronę przyrody Obszaru. Tak więc rzetelna odpowiedź na pytanie, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wymaga poznania treści studium oraz dokonania analizy jego treści, także przez pryzmat § 3 ust. 2 i 3 ww uchwały Sejmiku. Braki postępowania dowodowego w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, rzeczą organów będzie wyjaśnienie skarżącym dlaczego, jak podają oni w skardze (i wcześniej w toku postepowania administracyjnego) dopuszczalna jest zabudowa w pasie 100 m od rzeki na sąsiednich działkach, a wg organów na ich nie. Takie postępowanie będzie realizacją zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Na marginesie Sąd zwraca uwagę na fakt niedoręczenia decyzji SKO E.B. Z samego faktu uznania jego odwołania za spóźnione nie stracił ona statusu strony postępowania i SKO rozstrzygając meriti decyzją odwołania J. B. winno było mu tę decyzję doręczyć. Złożona skarga, jako złożona w terminie otwartym dla innych stron, została przez Sąd uznana za złożoną w terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.