II SA/Rz 349/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi U. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1228/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 listopada 2021 r. nr ŚR-AB-5131-28/21; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej U. R. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi U.R. jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1228/2021 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wnioskiem z dnia 19 października 2021 r. U.R. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem S.N., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku Burmistrz [...] decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. nr ŚR-AB-5131-28/21 odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Organ podał, że z przedłożonego orzeczenia z dnia [...] marca 2019 r. wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a zatem wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie nie może zostać przyznane. Dodatkowo podał, że osoba niepełnosprawna – S.N. pozostaje w związku małżeńskim z M.N., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zdaniem organu nie zachodzi także okoliczność niepodejmowania zatrudnienia. Jak ustalono S.N. wraz z żoną i synem mieszkają pod wspólnym adresem. W bliskiej odległości mieszkają ich trzy córki – w tym wnioskodawczyni – wraz z rodzinami. Jak oświadczyła U.R. rodzeństwo pracuje na zmiany i nie może sprawować opieki. W ocenie organu na pozostałych dzieciach również ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca, zatem winny tak podzielić się obowiązkami by wnioskodawczyni mogła podjąć jakiekolwiek zatrudnienie. Odwołanie od tej decyzji złożyła U.R. domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 u.s.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność iż osoba niepełnosprawna pozostaje związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia; - art. 17 ust. 1 b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.; - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Na tej podstawie nie można było odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnośnie drugiej ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu, że S.N. pozostaje w związku małżeńskim a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Wywiodło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniło, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją U.R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie jej uchylenie w całości. Zawnioskowała także o zwrot kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowotny niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zająć się mężem stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik spawy poprzez błędną wykładnię, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona niepełnosprawnego S.N. jest w stanie się nim opiekować, podczas gdy z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2021 r. wynika, że nie jest ona w stanie opiekować się mężem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga okazała się zasadna. W niniejszej sprawie organy I oraz II instancji nie kwestionowały faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad ojcem. Jako przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uznało fakt pozostawania przez matkę skarżącej w związku małżeńskim z wymagającym opieki ojcem, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniała więc negatywna przesłanka do przyznania skarżącej świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium prawidłowo uznało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmownego rozstrzygnięcia z przyczyn prawidłowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. I OSK 1600/16, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości i powinna zostać uwzględniona zarówno przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji. Sąd nie zaaprobował natomiast przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanowiska co do zaistnienia negatywnej przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy w niniejszej sprawie uznały, że należy oprzeć się jedynie na wynikach literalnej wykładni ww. przepisu, bez uwzględnienia rezultatów, wynikających z wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Sąd rozpoznający sprawę przychyla się do wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów administracyjnych stanowiska – odnośnie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć (tak NSA w wyroku z 25 stycznia 2021r., I OSK 2103/20). Na konieczność uwzględnienia w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. zasady praworządności i zasady równości - art. 2 i art. 32 Konstytucji - wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15; z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; z dnia 18 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 1200/14. Należy również zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazał, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich" (OTK-A 2010/5/53). Z powyższego wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o oświadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Uwzględniając zatem rezultaty wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy podkreślić, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej w sytuacji gdy żyje jego małżonek jest możliwe po wykazaniu przez stronę ubiegającą się o takie świadczenie, że małżonek z przyczyn obiektywnych nie może sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zatem rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia dla opiekuna z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolny jest sprawować jego małżonek a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżąca w toku postępowania próbowała wykazać, m.in. poprzez przedstawienie zaświadczenia lekarskiego, że matka ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad mężem. Jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 9 sierpnia 2021 r., S.N. od 2017 r. leczy się w Poradni [...]. Jest po usunięciu [...] ([...]), jest po [...]. Wstawiono [...]. Obecnie jego stan zdrowia bardzo się pogorszył. Od kwietnia br. jest osobą leżącą, pampersowany. [...]. Ma również problemy z [...]. W opiece nad ojcem pomaga mieszkająca w niewielkiej odległości córka U.R.. Pomaga ona we wszystkich czynnościach pielęgnacyjnych (mycie, zmiana pampersa, inhalacje, zakrapianie, oklepywanie itp.) oraz czynnościach gospodarczych. U.R. jest bardzo zaangażowana w opiekę nad ojcem. Zorganizowała cały sprzęt, łóżko z materacem przeciwodleżynowym, wózek, aparat tlenowy jest do dyspozycji 24 godziny. Pan N. potwierdził, że jest zadowolony z opieki świadczonej przez córkę. Zakres koniecznej opieki nad ojcem skarżącej wymaga siły, którą z powodu wieku i choroby kręgosłupa nie dysponuje M.N. W związku z powyższym w ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy należało uzależnić od zweryfikowania, czy przedmiotową opiekę obiektywnie zdolny jest sprawować małżonek osoby niepełnosprawnej, mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności. Możliwość badania tej kwestii odrzuca Kolegium. Jednakże wykładnia systemowa przytoczonych wyżej przepisów u.ś.r. pozwalała organom zwrócić uwagę na stan zdrowia matki skarżącej w celu ustalenia jej zdolności do sprawowania opieki nad mężem. Tymczasem poprzestano na wynikach wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Uznając, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądził kwotę w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).