II SA/Rz 345/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2026 r. nr 31/2026 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 15 stycznia 2026 r. nr 3/26, znak: K-53/2025/XI; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz skarżącego T. G. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi T. G. (dalej: "skarżący") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 4 lutego 2026 r. nr 31/2026 wydana w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób. Pismem z 14 listopada 2025 r. skarżący (będący funkcjonariuszem w stanie spoczynku) reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zwrócił się z wezwaniem o wyrównanie wynagrodzenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz wypłatę wyrównania odprawy emerytalnej, wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz wyrównanie nagrody rocznej wraz z odsetkami. Zdaniem skarżącego należności te powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2023 r. nr [...] został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2023 r. W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń i luty 2023 r., odprawę, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrodę roczną za rok 2023. Należności te zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "organ I instancji", "Komendant Powiatowy") decyzją z 15 stycznia 2026 r. nr 3/2026 znak: [...] odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2023 r. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że uposażenie za miesiąc styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tych miesiącach. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 r. Rozporządzenie zmieniające z 2023 r. wprowadzające nowe, wyższe mnożniki, weszło w życie dopiero dnia 1 marca 2023 r. i nie zawiera przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie. Zatem w ocenie organu I instancji żądanie wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. jest bezzasadne. Odnosząc się do żądania wypłaty wyrównania odprawy emerytalnej, organ I instancji wyjaśnił, że podstawą obliczenia odprawy jest uposażenie (zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym) w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Skoro skarżący został zwolniony ze służby przed dniem 1 marca 2023 r., to podstawą obliczenia odprawy było uposażenie w wysokości ustalonej według stawek obowiązujących przed tą datą. Zdaniem organu I instancji, późniejszy wzrost uposażeń, wynikający z rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., nie ma wpływu na wysokość odprawy należnej skarżącemu, gdyż w dniu zwolnienia ze służby nowe stawki jeszcze nie obowiązywały. Brak jest przepisu prawa, który nakazywałby waloryzację lub ponowne przeliczenie odprawy w związku z późniejszym wzrostem uposażeń. Odnosząc się do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, Komendant Powiatowy wyjaśnił, że decydujące jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, czyli w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu służby skarżącego. Skoro ostatni dzień służby przypadał przed 1 marca 2023 r., ekwiwalent został prawidłowo obliczony według stawek uposażenia obowiązujących przed tą datą. Podobnie jak w przypadku odprawy, brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia tego świadczenia z uwzględnieniem późniejszej podwyżki uposażeń. Odnosząc się z kolei do żądania wypłaty wyrównania nagrody rocznej, organ I instancji wyjaśnił, że nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym. Zasady jej przyznawania i obliczania regulują przepisy wykonawcze. Nagroda roczna za 2023 r., to jej wysokość zależy od uposażenia otrzymanego w okresie służby w 2023 r., czyli za styczeń i luty według starych stawek proporcjonalną część nagrody za okres służby w 2023 r. (od 1 stycznia do dnia zwolnienia), jej podstawa opiera się na uposażeniu faktycznie należnym i otrzymanym w tym okresie, tj. według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 r. W związku z tym nie ma podstaw prawnych do przeliczenia nagrody rocznej z uwzględnieniem podwyżki uposażeń wprowadzonej od 1 marca 2023 r. Od powyższej decyzji skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń oraz podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy: przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została w żaden sposób uregulowana w ustawie o Policji; przedmiotowa sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy; sprawa ta nie może zostać w żaden sposób zakwalifikowana, jako sprawa z zakresu sprawy administracyjnej ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień tutejszej Komendy do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy, jak również odsetek; braku podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym; 2) art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na skutek wniesionego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie było żadnych podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej; 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość; 4) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 poprzez jej zastosowanie, w sytuacji gdy utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; 5) art. 99-101, art. 110, art. 111, art. 114, art. 115-115a, art. 120d ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; o stwierdzenie braku właściwości organu administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję do orzekania w niniejszej sprawie oraz o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, alternatywnie o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i dokonanie reasumpcji zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 4 lutego 2026 r. nr 31/2026, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 99, art. 100, art. 101, art. 102, art. 104 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636, 718; dalej: "u.o.P.") w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 roku (Dz.U. z 2023 r. poz. 256; dalej: "ustawa budżetowa na rok 2023"), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 z późn. zm.; dalej: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270; dalej: "ustawa budżetowa na 2022 rok"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy odwołując się do treści ww. przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, wyjaśnił, że kwoty bazowe na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczania uposażenia od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r., obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. Do podwyższenia uposażeń nie stosuje się art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw. Organ II instancji wyjaśnił, że kluczowym dla naliczeń świadczeń dla odchodzącego funkcjonariusza staje się data odejścia ze służby w Policji. Ustawa okołobudżetowa oraz ustawa budżetowa na rok 2023 stanowi, że dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby w Policji w styczniu i lutym 2023 r. należy do naliczeń należnych świadczeń zastosować kwotę bazową obowiązującą w 2022 r. W czasie obowiązywania ww. ustaw strona nie odwołała się od rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji zawierającego wysokość składników uposażenia. W ocenie Komendanta, organ I instancji prawidłowo wskazał te przepisy ustawy o Policji oraz aktów prawnych wydanych na jej podstawie i w celu jej wykonania, które regulują kwestię uposażenia policjantów i przywołał je w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia. Organ II instancji, odnosząc się do przyjętej przez organ I instancji formy prawnej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w prowadzonym przez ten organ postępowaniu wskazał, że organ I instancji słusznie wyszedł z założenia, że w obecnym kształcie prawa administracyjnego działania organów administracji, związane z niektórymi uprawnieniami bądź obowiązkami, mogą mieć albo formę czynności materialno-technicznych albo formę decyzji administracyjnej, w zależności od sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli organ administracyjny pozytywnie rozstrzyga sprawę, to dokonuje tego w ramach czynności materialno technicznej, natomiast w sytuacji, gdy rozstrzygają negatywnie, wówczas wydaje decyzję administracyjną odmawiającą przyznania określonego świadczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przepisów ustawy o Policji, organ I instancji podniósł, że ustawa ta wyraźnie wskazuje kategorie rozstrzygnięć, które muszą obligatoryjnie przyjąć formę decyzji administracyjnej. Z kolei wypłata dla policjantów świadczeń takich jak uposażenie (czy też jego wyrównanie) nie wymaga wydania decyzji administracyjnej i odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, obejmującej naliczenie i wypłatę świadczeń. Odmowa zaś zrealizowania takiej wypłaty powinna być rozstrzygnięta poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Takie rozstrzygnięcie, zdaniem organu administracji pierwszej instancji, pozwala stronie na realizację prawa do zakwestionowania powziętego w stosunku do niej rozstrzygnięcia w trybie instancyjnym, czy na drodze sądowoadministracyjnej. Rozstrzygnięcie w kwestii uposażenia winno nastąpić w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna. Sama natomiast wyplata uposażenia jest czynnością materialno-techniczną, która nie wymaga wydania decyzji w tym zakresie. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń, organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wobec powyższego, Komendant wskazał, że organ I instancji słusznie uznał, że wezwanie do zapłaty z 14 listopada 2025 r. powinno być potraktowane jako wniosek inicjujący postępowanie administracyjne. Z treści pisma strony wynika bowiem w sposób jednoznaczny, iż jej żądaniem jest wypłata dla strony wyrównania uposażenia zasadniczego wraz ze wskazanymi dodatkami za miesiąc styczeń i luty 2023 r. Podsumowując powyższe, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, załatwiając przedmiotową sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, przyjął prawidłową formę jej rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy w systemie prawnym istnieje pragmatyka służbowa w postaci ustawy o Policji, regulująca kwestię wypłaty uposażenia i innych świadczeń należnych policjantom w związku z pełnieniem przez nich służby w Policji. Odnosząc się do wniosku skarżącego, organ II instancji wyjaśnił, że żądanie skarżącego było ściśle związane z przyjętymi przez ustawodawcę rozwiązaniem zawartym w treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, zgodnie z którym kwota bazowa ustalona w ustawie budżetowej na rok 2023, wynosząca 1.740,64, dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, została zastosowana do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. (art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej). Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, należnych od dnia 1 stycznia 2023 roku do dnia 28 lutego 2023 roku, przyjęto kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022, tj. w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł. Ustawa okołobudżetowa wprowadzała w życie rozwiązanie, zgodnie z którym, uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlegać miało każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r., obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 roku, obliczonym zgodnie z ust. 2 (art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej). Podwyższenie uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, wraz ze zwiększeniem, o którym mowa w ust. 3, nastąpić miało w ciągu 3 miesięcy po dniu ogłoszenia ustawy budżetowej na rok 2023 z wyrównaniem od dnia 1 marca 2023 r. Jednocześnie, na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 roku, zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 roku, poz. 385), zmianie uległy (zostały zwiększone) stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia zmienianego. Przywołane wyżej rozporządzenie zmieniające z dnia 28 lutego 2023r. Wprowadziło od dnia 1 marca 2023 r. podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów. Wobec powyższego wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązania prawne gwarantujące podwyżkę w roku 2023 uposażenia żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej objęły swoim zasięgiem tych funkcjonariuszy, którzy pozostawali w służbie na dzień 1 marca 2023 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o niewystąpieniu do Komendanta z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r., jak i zarzutu o jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy uznał, że są one całkowicie bezzasadne i nie do utrzymania w świetle dotychczasowych rozważań. Organ II instancji stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia i umorzenia postępowania. Decyzja Organu I instancji nie zawiera wad nieważnościowych. Organ rozstrzygnął na wniosek strony, co uzasadnia wydanie decyzji, pomimo ustania stosunku służbowego. Od powyższej decyzji T. G. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaskarżając ww. decyzję w całości zarzucając naruszenie: 1) art. 1 oraz art. 63 § 1 w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń, tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy: a) przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowana w pragmatyce służbowej - ustawie o Policji; b) niniejsza sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy; c) niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; d) brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym; 2) art. 1 w zw. z art. 104 §1 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej; 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość; 4) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; 5) art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115 115a u.o.P. poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji; o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a to: rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby z dniem [...] lutego 2023 r., decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ustaleniu prawa do emerytury i jej wysokości z dnia [...] marca 2023 r., celem wykazania faktu przejścia skarżącego na emeryturę, braku istnienia stosunku służbowego o charakterze administracyjnym między Stronami, braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o Policji wobec skarżącego - wobec utraty statusu funkcjonariusza oraz podległości wobec przełożonego, braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, rozstrzygającej władczo o przyznaniu wyrównania uposażenia i innych świadczeń oraz odsetek wobec funkcjonariusza, który odszedł ze służby. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem zwrotu kwoty 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W obszernych pismach procesowych z 15 kwietnia 2026 r. stanowiących wniosek dowodowy oraz replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżący podtrzymał wszystkie dotychczasowe twierdzenia, żądania oraz wnioski, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wobec wniosku skarżącego i braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z konstytucyjnie przypisaną funkcją ustrojową sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej – art. 184 Konstytucji RP. Wzorcem realizowanej kontroli jest zgodność z prawem, chyba, że przepis szczególny przewiduje inne kryterium weryfikacji – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjuje skarga podmiotu, który ma interes prawny w jej wniesieniu – art. 50 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygając o jej zasadności sąd administracyjny nie jest związany podniesionymi w niej zarzutami, sformułowanymi wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że zakwestionowane skargą działanie administracji publicznej narusza prawo, co do zasady, prowadzi do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Formuła tej eliminacji zależy od formy zaskarżonego działania, charakteru naruszonych przepisów oraz powagi tego naruszenia – art. 145-150 i art. 151a i art. 154 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – art. 135 p.p.s.a. Kontrola zrealizowana w tak zakreślonych granicach wykazała, że zakwestionowana skargą decyzja narusza prawo w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie. Zasadny okazał się bowiem zarzut przeprowadzania przez organ postępowania i wydania decyzji w sprawie w sytuacji, gdy strona nie złożyła w tym przedmiocie wniosku. Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 listopada 2025 roku do organu wpłynęło pismo podpisane przez pełnomocnika skarżącego zatytułowane: "Wezwanie do zapłaty". Z pisma wynika wprost, że skarżący wzywa do zapłaty zaległych świadczeń pieniężnych na wskazane konto bankowe. Skarżący wskazał, iż zakreśla 7-dniowy termin na realizację swoich żądań. Jak z powyższego wynika nie można mieć wątpliwości, że pismo skarżącego nie stanowiło wniosku (żądania) o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika, że intencją skarżącego było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Wskazuje na to również treść pełnomocnictwa udzielonego działającej w imieniu skarżącego adwokat K. G., z którego wynika, że pełnomocnik został umocowany do działania w imieniu skarżącego w sprawach: o zapłatę uposażenia i wszelkich świadczeń związanych z odejściem na emeryturę według kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2023 r. w kwocie 1740.64 zł; wszelkich sprawach związanych z dyskryminacją funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy, którzy odeszli na emeryturę w okresie 01.01.2023 r. do 28.02.2023 r. oraz wszelkich sprawach związanych z jego zatrudnieniem oraz roszczeń wynikających ze stosunku pracy. Z udzielonego pełnomocnictwa nie wynika, aby skarżący umocował pełnomocnika do inicjowania w jego imieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia. Nie można mieć zatem wątpliwości, że intencją skarżącego nie było inicjowanie postępowania administracyjnego. Co więcej, skarżący swoją wolę wyraźnie wyartykułował w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w którym podał, że nie wnioskował o wszczęcie postępowania administracyjnego, a sprawa ta jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu kodeksu pracy. Skarżący wyraźnie w swoim odwołaniu wskazał, że nie było żadnych podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. Skarżący w złożonym odwołaniu wskazywał również, że inicjatywa skierowania wezwania do zapłaty zaległych należności stanowi skutek prawomocnych orzeczeń wydawanych przez sądy pracy (sądy powszechne), na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom przechodzącym w okresie styczeń-luty 2023 r. na emeryturę w tożsamych sprawach. Przedmiotowe okoliczności uszły uwadze organu, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania bez stosownego wniosku. W takim układzie należy przyjąć, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza przepisy postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na jej treść – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. Organ wydał bowiem decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, in concreto – bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Należy uzupełnić, że nie jest rolą organu administracyjnego konwertowanie oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...], jako strony sporu cywilnoprawnego, a nie organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji administracyjnej. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na jednoznaczną wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję z urzędu. W tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze skarżącym, że organy wydały decyzje w sprawie pomimo, iż nie dysponowały wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Reasumując, złożone w dniu 19 listopada 2025 roku wezwanie do zapłaty nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty uposażenia. Świadczy o tym jednoznacznie treść tego wezwania oraz treść pełnomocnictwa umocowującego do działania w imieniu skarżącego. Skarżący również w złożonych do tut. Sądu pismach procesowych z 15 kwietnia 2026 r. wskazywał, że jego roszczenia dotyczące uposażenia oraz świadczeń pochodnych po ustaniu stosunku służbowego nie mają charakteru administracyjnoprawnego, lecz cywilnoprawny. Zatem podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego, a nie w drodze postępowania administracyjnego. W takim skonfigurowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 15 stycznia 2026 r. nr 3/2026, znak: [...], a wobec braku wniosku inicjującego postępowanie również umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215).