II SA/Rz 344/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w sprawie odmowy wydania W. M. (dalej: "skarżącemu") zaświadczenia potwierdzającego lata pracy w gospodarstwie rolnym. W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. 1990 r., nr. 54, poz.310; dalej: "ustawa o wliczaniu okresów pracy") . Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że organ I instancji odmawiając skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego lata pracy w indywidulanym gospodarstwie rolnym wskazał, że nie dysponuje dokumentami pozwalającymi stwierdzić fakt pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców. Jednocześnie zaznaczył, że nie może wydać takiego zaświadczenia jedynie w oparciu o oświadczenie wnioskodawcy i zeznania dwóch świadków. W zażaleniu na postanowienie skarżący wskazał, że organ jest w posiadaniu danych, w oparciu o które może wydać zaświadczenie potwierdzające pracę wnioskodawcy w indywidulanym gospodarstwie jego rodziców - tymi danymi są zeznania świadków złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej. W piśmie przekazującym zażalenie, organ I instancji wskazał, że dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, w której zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskiej w związku z prowadzeniem gospodarstwa czy dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym, dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu, jak np. odpisy aktów własności, postanowienia sądu, umowy cywilnoprawne, nakazy płatnicze, kwoty obowiązkowych dostaw zboża lub żywca. Organ wskazał przy tym, że w zbiorach urzędu brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia wnioskodawcy oraz nie ma podstaw do wydania go w oparciu o oświadczenia strony i zeznania świadków. Organ II instancji podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że organ w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia nie może dokonywać ustaleń w zakresie praw czy obowiązków lecz jego obowiązek sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu, może wyłącznie zaświadczyć o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji. Niedopuszczane jest w tym postępowaniu kompletowanie materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie art 7, 77 § 1 w zw. z art 78 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozparzenia materiału dowodowego. Wskazał, że dołączone do wniosku zeznania świadków stanowią równoważny dowód w sprawie z innymi dokumentami. Sprzeciwia się twierdzeniu organu o zakazie kompletowania materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia wskazując, że pozostaje to w oczywistej sprzeczności z art 63 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że skarga ta nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem organy nie naruszyły przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymało ono w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, w okresie od dnia 15 grudnia 1993 r. do dnia 12 grudnia 2002 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy - jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Ponadto, stosownie do art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Natomiast według art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższych regulacji, wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do merytorycznego orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (patrz: wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17, dostępny w CBOSA). Nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym postępowaniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych niewynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. Organ nie może rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym. Natomiast zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a., dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA w Warszawie z 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, dostępny w CBOSA). Powyższe stanowisko, co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego zostało zaprezentowane jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyrokach NSA z dnia 9 lutego 2018 r. - I OSK 813/16, z dnia 22 stycznia 2018 r. - II OSK 1403/17, z dnia 20 grudnia 2017 r. – I OSK 602/17, w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygnaturach: II SA/Ke 844/17, VII SA/Wa 838/17, II SAB/Ke 44/17, dostępne w CBOSA). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ wskazał, po przeanalizowaniu posiadanych dokumentów, że nie posiada dokumentów potwierdzających pracę skarżącego we wskazanych we wniosku latach. Posiadane przez organ pierwszej instancji dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów nie potwierdziły faktu wykonywania przez skarżącego pracy w okresie od 15 grudnia 1993 r. do 12 grudnia 2002 r. w charakterze domownika, w indywidualnym gospodarstwie rolnym, należącym do jego rodziców. Innych zaś danych w tym zakresie organ nie posiada. Fakt ten nie był przez skarżącego kwestionowany. Jako podstawę do wydania zaświadczenia wskazywał on jedynie zeznania świadków z 2018 r. Skoro z dostępnych rejestrów, ewidencji i innej dokumentacji nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje skarżący, to organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego. Organy przedstawiły uzasadnienie tego stanu rzeczy w swoich postanowieniach. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, że udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Jednakże zeznania tych świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (por. w wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1773/13, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 581/17; dostępne w CBOSA). Dodatkowo należy wyjaśnić, że art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zaś zgodnie z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym, w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. Regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (por. w wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1414/15, dostępny w CBOSA). Niemniej jednak, jak była o tym mowa wyżej, zeznania świadków mogą być oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy, ale nie mogą one stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.