II SA/Rz 341/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Przecław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 stycznia 2020 r. nr P-II.4131.2.520.2019 w przedmiocie określenia średniej ceny jednostki paliwa I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej Gminy Przecław kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ") z dnia 17 stycznia 2020 r. nr P-II.4131.2.520.2019, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Przecławiu z dnia 6 grudnia 2019 r. nr XIV/128/2019. Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Rada Miejska w Przecławiu w dniu 16 grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr XIV/128/2019 w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Przecław w roku szkolnym 2019/2020. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy podała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) - dalej: "u.s.g." oraz art. 39a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.) - dalej: "P.o.". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 stycznia 2020 r. nr P.II.4131.2.520.2019 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), stwierdził nieważność § 3 ww. wyżej uchwały. Zdaniem Wojewody, uchwały rad gmin w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliw w danym roku szkolnym, podjęte na podstawie art. 39a P.o., nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, gdyż nie regulują żadnych praw, ani też nie nakładają żadnych obowiązków na podmioty będące poza systemem organów realizujących postanowienia takich uchwał, lecz zawierają jedynie postanowienia o charakterze organizacyjnym, przez co stanowią tzw. akt kierownictwa wewnętrznego. Wskazany przepis zawiera wzór matematyczny, który umożliwia, według jednakowych zasad dla wszystkich adresatów, obliczenie rekompensaty przysługującej rodzicom w przypadku, gdy to rodzice zapewniają dowóz dziecka do przedszkola, szkoły lub ośrodka. Kalkulacja kwoty zwrotu następuje z uwzględnieniem średniej ceny jednostki paliwa, liczby kilometrów przewozu oraz średniego zużycia paliwa dla danego pojazdu. Średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy w drodze uchwały, w oparciu o przepis art. 39a ust. 3 P.o., natomiast zgodnie z art. 39a ust. 4 P.o., zwrot kosztów przewozu, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami. Oznacza to, że uchwały w sprawie określenia średniej ceny paliwa w danym roku szkolnym nie posiadają cech aktu o charakterze generalnym, ani abstrakcyjnym, zaś ich adresatem jest organ wykonawczy gminy. W związku z powyższym uchwały te mają charakter aktów prawa wewnętrznie obowiązującego sensu stricte i dotyczą wyłącznie działalności jednostki będącej w strukturze urzędu i wchodzą w życie z dniem podjęcia. Nie mają do nich zastosowania wymogi dotyczące aktów prawa miejscowego, a w szczególności ich ogłaszania w wojewódzkich dziennikach urzędowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Przecław wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda naruszył: 1. art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że w zakresie treści § 3 uchwała Rady Miasta Przecław jest sprzeczna z prawem; 2. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy uchwała jako akt prawa miejscowego podlega publikacji i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; 3. art. 39a P.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez ich błędną interpretację, że uchwała nie zawiera cech aktu o charakterze generalnym ani abstrakcyjnym i nie można jej uznać jako aktu prawa miejscowego. Skarżąca podniosła, że uchwała w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumujące się przez jednokrotne ich zastosowanie i kształtują prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała nie ma jedynie charakteru aktu wewnętrznego, gdyż jej postanowienia mają wpływ na wysokość zwrotu kosztów przewozu przysługujących rodzicom dzieci niepełnosprawnych. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowisko jest stwierdzenie, że uchwała ta podlegała obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Po myśli art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. akty nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego należą do kognicji sądów administracyjnych. Formułę działania Sądu w takim przypadku określa art. 148 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przed wniesieniem skargi rada podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego - uchwała z dnia 27 lutego 2020 r., nr XVII/152/20, a jej wykonanie powierzyła Burmistrzowi Gminy Przecław. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Podkarpacki przyjął, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, i dlatego stwierdzono nieważność regulacji zawartej w § 3 o terminie wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej Przecław Nr XIV/128/2019 z dnia 16 grudnia 2019 w zakresie treści "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego". W podstawie prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały powołano art. 39 a ust. 3 P.o. Przepis ten stanowi, że średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa. Z przepisu art. 39 a ust. 1 P.o. wynika, że obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Natomiast ust. 5 tego przepisu stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Wynikające z przedstawionych przepisów rozwiązanie wskazuje, że adresatem uprawnienia do uzyskania zwrotu kosztów przewozu jest uprawnieniem rodziców dziecka niepełnosprawnego, którzy deklarują samodzielnie realizować transport i opiekę nad niepełnoprawnym dzieckiem uczęszczającym do szkoły lub przedszkola. Z powyższych regulacji wynika, że potencjalnymi adresatami normy prawnej zawartej w zaskarżonej uchwale są rodzice dzieci niepełnosprawnych, którzy zdecydowali o samodzielnym obowiązku dowozu dzieci do szkoły, co odbywa sie na podstawie zawartej umowy z organem administracji samorządowej. Adresatami tej normy są również dzieci niepełnosprawne, które w przypadkach określonych w ustawie mają prawo uczestniczyć w zajęciach szkolnych. Zatem sposób określenia adresata i schematu realizacji obowiązku przez inny podmiot niż gmina wskazuje, że adresat nosi cechę adresata abstrakcyjnego i odnosi się do bliżej nieokreślonej liczby podmiotów. Przedstawione działanie normy prawnej w kwestionowanej uchwale odpowiada atakom prawa miejscowego, pomimo, że ustawodawca nie zawarł expresis verbis takiej kwalifikacji w Prawie oświatowym. Charakter normy prawnej należy zakwalifikować, jako powszechnie obowiązującej, adresowanej do nieograniczonego kręgu adresatów i wpływające na uprawnienia tych podmiotów i dlatego uchwała podjęta na podstawie art. 39a ust. 3 ustawy Prawo oświatowe spełnia kryteria aktu prawa miejscowego. O tym, czy dana uchwała jest aktem prawa miejscowego decyduje jego treść. Dla takiej kwalifikacji nie jest ważne, jak w praktyce dana uchwała jest wykonywana, wystarczające jest, że wkracza w materię uregulowaną ustawami (wyrok NSA z 29.11.2016 r., sygn. akt II OSK 507/17, dostępny na str. cbosa). Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, dostępne w cbosa). Wspomnieć wypada, że akty kierownictwa wewnętrznego, są to akty podejmowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Akty kierownictwa wewnętrznego, w odróżnieniu od aktów prawa miejscowego wiążą tylko adresatów podległych organowi, który dany akt wydał. Ponadto dla swej ważności nie wymagają publikacji, wystarczy, aby dotarły do wiadomości adresata. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym przyjęto, że kontrolowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie wymaga publikacji, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 3 uchwały, Sad uznał za błędne. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa wyżej opisanych, Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. i obejmuje koszty zastępstwa procesowego.