II SA/Rz 337/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.4161/111/2021 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 10 grudnia 2021 r., nr SKO.4161/111/2021 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z dnia 20 października 2021 r. nr RMKR.6830.9.2021/5 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...], działając na wniosek J. S. podjął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w S., a następnie decyzją z dnia 20 października 2021 r. nr RMKR.6830.9.2021/6 orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości – działki nr ewid. [...] położonej w S. z nieruchomością sąsiednią – działką nr ewid. [...] wraz z punktem usytuowanym na granicy czterech działek o nr: [...] wraz z punktem usytuowanym na granicy czterech działek o nr: [...]. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 20 października 2021 r. nr RMKR.6830.9.2021/5 w pkt 1 ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością – działką ewid. nr [...] objętą KW nr [...], położoną w S.; gmina [...], stanowiącą własność J. S. z sąsiednią nieruchomością - działką ewidencyjną: – nr [...] stanowiącą własność A. B., objętą KW nr [...], – wraz z punktem usytuowanym na granicy czterech działek nr: [...] (własność A. B.), nr [...] stanowiącą własność J. S. objęta KW nr [...], nr [...] stanowiąca własność Gminy [...], – wraz z punktem usytuowanym na granicy czterech działek: [...] (własność A. B.), nr [...] stanowiąca własność K. S., objęta KW nr [...], nr [...] stanowiącą własność A. B., objęta KW nr [...]. Orzekając jednocześnie, że wysokość kwoty za rozgraniczenie wynosi 2500 zł, obejmujące wynagrodzenie dla geodety wykonującego rozgraniczenie. Natomiast w pkt 2 postanowienia, Wójt zobowiązał strony postępowania do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1, tj. J. S.k w wysokości 1250 zł oraz A. B. w wysokości 1250 zł. Organ I instancji wskazał, że ww. kwotę należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Gminy. W uzasadnieniu postanowienia, organ I instancji wskazał, że w rozgraniczeniu została wyznaczona granica pomiędzy punktami [...]. Szkic graniczny znajdujący się w operacie technicznym do rozgraniczenia ukazuje kolorem czerwonym zmienioną granicę, która nie pokrywa się z wcześniejszą granicą ukazaną na szkicu kolorem czarnym, co pozwala stwierdzić, że została wykonana korekta spornej granicy oraz punktów już istniejących. Wobec powyższego, Wójt stwierdził, że stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 strony postępowania zostały zobowiązane do uiszczenia kosztów rozgraniczenia po połowie w stosunku do ustalonej granicy. Od powyższego postanowienia A. B. (dalej: "skarżący") złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasadnym jest obciążenie go połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy nie posiadał on interesu prawnego oraz faktycznego do wszczęcia niniejszego postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt 2 i nieobciążanie go kosztami postępowania i obciążenie kosztami jedynie wnioskodawczynię J. S. W wyniku rozpoznania zażalenia A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 grudnia 2021 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium wskazało, że zgodnie z orzecznictwem już sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony postępowania rozgraniczeniowego jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. SKO wyjaśniło, że zasadą jest, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości proporcjonalnie do długości uregulowanych odcinków granicznych. Ponadto z zestawienia systemowego i funkcjonalnego przepisów art. 152-153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; dalej: "k.c.") oraz art. 29-34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: "P.g.i.k.") wynika, że zasadniczą przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiadujących jest stan sporności lub niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości. Stan sporności lub niepewności granic ma charakter obiektywny i niezależny od subiektywnych ocen jednostki. Zatem koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać rozdzielone równomiernie jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc, co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznych. W pozostałym zakresie podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł A. B., zarzucając naruszenie art. 262 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w podziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinny uczestniczyć obie strony w równych częściach, stosownie do zasady wyrażonej w art. 152 k.c., niezależnie od tego, czy uczestnik dał wnioskodawcy powód do złożenia wniosku o rozgraniczenie oraz czy jego postawa w toku sporu uzasadniała obciążenie go w równym stopniu kosztami postępowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 20 października 2021 r. nr RMKR.6830.9.2021/5 w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że obowiązujące przepisy prawa nie nakazują automatycznego dzielenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy właścicieli graniczących nieruchomości bez uwzględniania pozostałych okoliczności i przyczyn prowadzenia konkretnego postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącego przebieg granicy pomiędzy działkami był oczywisty, natomiast swoim zachowaniem nie spowodował on wszczęcia przedmiotowego postępowania. Postępowanie rozgraniczeniowe w istotny sposób nie zmieniło przebiegu istniejącej granicy i nie spowodowało żadnej różnicy. Skarżący podniósł ponadto, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego zarówno jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, jak i wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą i objętych rozgraniczeniem nieruchomości. Ustalenie interesu prawnego poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do kwestii konieczności rozgraniczenia, ale jest oparte na okolicznościach obiektywnych, towarzyszących rozgraniczeniu. W ocenie skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz pozostałe okoliczności, obiektywne i niezależne od indywidualnego nastawienia stron postępowania wskazują, że nie istniał realny spór o granice, a rozstrzygnięcie leżało tylko w interesie wnioskodawcy. Jedyne zasadne postępowanie w niniejszej sprawie mogło dotyczyć ewentualnie odtworzenia znaków granicznych. Okoliczność ta wskazuje, że interes wnioskodawcy i uczestników postępowania, którzy byli zaangażowani w sprawie w różnym stopniu, uzasadnia ich różne obciążenie kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, tj. obciążenie w całości wnioskodawcy J. S. kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2022 r. J. S. wyjaśniła, że jest w konflikcie ze skarżącym i jego żoną. Podała, że skarżący i jego żona nie zgodzili się z granicą wyznaczona przez geodetę i zażądali od niej, aby oddała im 1 m działki na całej długości, co też uczyniła, aby zakończyć spór. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: " p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 P.g.ik. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie sąd (art. 29 ust. 3 P.g.ik.) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.ik.). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 P.g.ik.). W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie rozgraniczeniowe może zatem przebiegać w dwóch stadiach tj. administracyjnym oraz sądowym. Pomimo tego, że instytucję rozgraniczenia nieruchomości uregulowano w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym) to stanowi ono jedną całość. Jak wskazał NSA w przywoływanej wyżej uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. nielogiczne byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążenia nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261-267 k.p.a.), ale także przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152-153 k.c.). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, to jest opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 k.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe, co wynika z treści art. 152-153 k.c., toczy się w istocie rzeczy w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, to wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości zobowiązani są do udziału w kosztach tego postępowania, bez względu na to kto żądał jego wszczęcia. W przytoczonej także przez organ uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. NSA stwierdził, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela zaprezentowane stanowisko, stwierdzając, iż jest ono zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3421/15, z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1833/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1128/17). Zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Stosownie zaś do art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest więc wykazać i uzasadnić nie tylko ogólną wysokość kosztów danego postępowania, ale też wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony kosztami. Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. W sprawie nie ulega wątpliwości istnienie sporu granicznego. Dowodem na to jest chociażby decyzja administracyjna z 20 października 2021 r. nr RMKR.6830.9.2021/6 o rozgraniczeniu pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] położoną w S., gmina [...] stanowiąca własność J. S. z sąsiednią nieruchomością – działką ewidencyjną nr [...] stanowiącą własność A. B. Z treści decyzji, jak również protokołu granicznego wynika, że zmianie uległ przebieg granicy. Przebieg nowej granic został ukazany na szkicu granicznym od punktów [...] poprzez punkty [...] do pkt [...]. Wyznaczone przez geodetę punkty zostały zastabilizowane: pkt [...] i [...] - słupek metalowy, punkt [...] punkt graniczny z tworzywa sztucznego, pkt [...]. – istniejący granicznik granitowy. Zmiany dotknęły tak działki skarżącego A. B., jak również J. S. wnioskodawczyni postępowania. W świetle zatem przedstawionego orzecznictwa nie powinno budzić wątpliwości ponoszenie kosztów postępowania przez obie strony sporu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.